ГРИГОРИЙ ГОЛОСОВ

Статья опубликована в журнале «Pro et Contra», издающемся Московским центром Карнеги (в формате PDF), а также на данном сайте с разрешения правообладателя (в полнотекстовой Интернет-версии).

Сейчас уже мало кто вспомнит, что в конце 90-х годов основной претензией, которую многие исследователи и аналитики предъявляли к несостоявшейся, по их мнению, российской демократии, было отсутствие государственного единства [1]. Спустя несколько лет, после думских выборов 2007 года, когда крах российского демократического проекта стал вполне очевидным, среди главных изъянов стали называть ограничения на свободу слова и ассоциаций, нечестные избирательные практики, информационную монополию и прочие проявления электорального авторитаризма — не только в его российской разновидности, но и в сравнительной перспективе [2].

В этой статье будет показано, что отношения между Центром и периферией сыграли ключевую роль в оформлении политического порядка, сложившегося в России по итогам двух президентских сроков Владимира Путина. При этом авторитаризм отнюдь не был неизбежным следствием политики, направленной на восстановление государственного единства. Напротив, авторитарный выбор был сделан в условиях, когда основные элементы демократического подхода к решению проблемы были налицо не только в теории, но и в некоторых практических действиях правящей группы. О полномасштабной авторитарной реакции можно говорить лишь с осени 2004 года, когда были отменены прямые губернаторские выборы.

Выборы и региональная политика в 90-х годах

Антикоммунистическая коалиция во главе с Борисом Ельциным, пришедшая к власти в России в начале 90-х годов, отказалась от свободных выборов как средства окончательной легитимации нового политического режима. Этот стратегический шаг дорого обошелся стране. В частности, Россия упустила шанс начать формирование общенациональной партийной системы в тот самый момент, когда для этого существовали относительно благоприятные условия. Но не менее важно, что отказ от проведения выборов на субнациональном уровне, который был закреплен мораторием, введенным в конце 1991 года, стал решающим фактором консервации региональных элит. Этот мораторий не был универсальным: он не касался республик в составе РФ, многие из которых как раз в начале 90-х годов перешли к президентским формам правления и провели соответствующие выборы, а также Москвы и Санкт-Петербурга. Но если в городах федерального значения на первых мэрских выборах победили представители демократических сил, то в республиках президентами становились, как правило, лидеры местной партийно-хозяйственной номенклатуры, уже консолидировавшие свои властные позиции в качестве глав законодательной власти.

Что касается прочих регионов, то там развитие пошло по двум различным сценариям, причем отправной точкой для обоих послужило назначение глав администраций. Во многих субъектах Федерации Ельцин назначил губернаторами все тех же лидеров партийно-хозяйственной номенклатуры. Но была и довольно большая группа регионов, где губернаторами стали «новые люди», поднявшиеся на волне демократического движения. Такие назначения часто становились причиной острых конфликтов между оказавшимися у власти политиками и номенклатурным большинством, под контролем которого, как правило, находились региональные советы и муниципалитеты. Среди немногочисленных исключений — Нижегородская и Новгородская области, где назначенные губернаторы (Борис Немцов и Михаил Прусак) ранее не принадлежали к правящей номенклатуре, но все же смогли избежать конфликтов такого рода.

В 1993 году Советы были распущены, но после того, как в 1994-м были избраны новые законодательные собрания [3], ситуация конфликта полностью повторилась. При этом положение дел в стране не располагало население к поддержке ельцинских назначенцев. Их противники, напротив, набирали ресурс доверия, а по сути дела — наращивали свой электоральный потенциал. В этих условиях Ельцину, которому предстояло подтвердить свой президентский мандат в 1996 году, оставалось лишь откладывать введение прямых губернаторских выборов. Во многих регионах они не сулили его назначенцам ничего хорошего.

Думская кампания 1995 года и в особенности президентские выборы 1996-го продемонстрировали огромные возможности региональных властей в обеспечении «нужных» результатов голосования. Но для реализации этих возможностей региональные власти должны были быть лояльны федеральному центру и одновременно обладать полным контролем над местной политикой. Такое сочетание встречалось в России довольно редко, отчего сохранение прежней модели взаимоотношений между Центром и периферией утратило всякий смысл, и Ельцин решился наконец на полномасштабное проведение прямых губернаторских выборов. В результате примерно половина его назначенцев лишилась своих постов — те, кто так и не смог консолидировать вокруг себя местные элиты. Если быть точным, то в 1995—1999 годах действовавшие губернаторы выиграли 45 из 88 выборов; при этом в четырех они не участвовали, так что общее число успешных оппозиционеров составило 39 (выборы в Чечне не учтены).

Оппозиционеры нередко приходили к власти при поддержке КПРФ или ее «зонтичной» организации, Народно-патриотического союза России (НПСР). Но главную роль, как правило, играло не это, а то, что к моменту выборов они уже вышли победителями в номенклатурных схватках с ельцинскими назначенцами и их клиентами. Таким образом, выборы 1996—1997 годов в основной массе регионов выполнили ту же функцию, что и первые президентские выборы в республиках в начале 1990-х, а именно способствовали созданию консолидированных региональных режимов. При этом там, где к власти пришли бывшие оппозиционеры, уровень консолидации был даже выше, чем в тех регионах, где губернаторы по итогам выборов не сменились. Во-первых, бывшие оппозиционеры часто были выходцами из региональной законодательной власти, а значит, полностью контролировали ее еще до перехода в исполнительную. Во-вторых, в процессе затяжных политических войн с предшественниками они приобрели навыки электоральной мобилизации, которые в бесконфликтных регионах были не нужны. В-третьих, они пользовались значительной личной популярностью, отчего их электоральные предпочтения легко превращались в выбор целых регионов. Ярким примером может служить Аман Тулеев, альянс которого с КПРФ принес ей почти 50 проц. голосов на думских выборах в 1995 году в Кузбассе.

Таким образом, вторая половина 90-х годов была периодом становления региональных политических режимов, причем происходило оно на сугубо авторитарной основе. В тех регионах, где власть не сменилась, ельцинские назначенцы рассматривали демократический мандат как санкцию на окончательное искоренение оппозиции. А там, где к власти пришла оппозиция, другой оппозиции просто не осталось: поражения ельцинских назначенцев обычно вели к их полному устранению с политической арены; в целом ряде случаев они просто покидали регион вместе с наиболее лояльными клиентами. Важной особенностью авторитарных региональных режимов второй половины 90-х годов было то, что, независимо от своего происхождения, они существовали в значительной изоляции от федеральных властей. Губернаторы, в том числе и многие недавние оппозиционеры, демонстрировали внешнюю лояльность Центру, но при этом исходили из того, что в обмен на лояльность Москва должна полностью устраниться от вмешательства в их «внутренние» дела. Именно в это время на страницах газет появилась метафора «региональный феодализм», — пусть и не очень точная, но подразумевающая как значительный уровень децентрализации, так и авторитарный характер подавляющего большинства региональных режимов. Всевластие региональных баронов наглядно проявилось в общероссийской думской кампании 1999 года. Тогда соперничающие «партии власти», «Единство» и «Отечество — Вся Россия», опирались на различные группы губернаторов, причем последняя получила свои 13 проц. голосов почти исключительно за счет поддержки в регионах, чьи губернаторы образовали ядро партии. Среди этих регионов уже тогда выделялись республики Поволжья и Северного Кавказа. Ситуацию, сложившуюся в стране к концу 90-х годов, можно было бы описать термином «авторитарная децентрализация». 

Первый президентский срок Путина: попытка централизации без авторитаризма
 
Восстановление единства российской государственности было обозначено в качестве важного приоритета уже в первом ежегодном послании Путина к Федеральному собранию. На первом этапе для реализации этой задачи было создано семь федеральных округов, в рамках которых предстояло координировать деятельность федеральных органов власти в регионах и унифицировать правовое пространство. К началу 2000-х годов подобные меры явно назрели. Полный контроль местных властей над федеральными ведомствами (прежде всего силовыми) к концу 90-х во многих регионах привел к вопиющему произволу властей и бесправию граждан. Отсутствие единого правового пространства, разумеется, было несовместимо с каким бы то ни было нормативным или практическим функционированием демократии в национально-государственных рамках. Тем самым было бы ошибкой приписывать этой административной реформе демократическое содержание, но одновременно оно, безусловно, сыграло прогрессивную роль, поскольку создание федеральных округов способствовало некоторому обузданию регионального авторитаризма.

Однако упомянутые административные меры не могли оказать фундаментального влияния на региональную политику. Более того, именно в первой половине 2000-х консолидация авторитарных режимов в регионах России вступила в завершающую фазу. Этим режимам удалось выполнить три задачи, унаследованные из предыдущего периода их политического развития. Во-первых, в подавляющем большинстве регионов был окончательно установлен контроль правящих групп над основными экономическими активами. Политически независимый местный бизнес был вытеснен — что, впрочем, не только не исключало, но иногда и предполагало привлечение крупного московского капитала. Во-вторых, региональные законодательные собрания оказались под полным контролем региональных властей. В-третьих, из регионов почти полностью исчезли федеральные политические партии (местные партии, за редкими исключениями вроде Свердловской области, и раньше отсутствовали).

Первая из этих задач требует отдельного разговора, которому здесь, пожалуй, не место. Вторая и третья задачи были тесно связаны между собой. Остаточная автономия региональных законодательных собраний от исполнительной власти и присутствие в них федеральных политических партий (прежде всего КПРФ) были наследием относительно конкурентной политики, ушедшей в прошлое после первых губернаторских выборов. На выборах региональных законодательных собраний, проходивших в первой половине 2000-х годов, лояльность губернатору стала практически единственным фактором электорального успеха. Партийность, напротив, вела к поражению — причем именно потому, что сами губернаторы в подавляющем большинстве ни в каких партиях не состояли. Даже те из них, кто в свое время пришел к власти при поддержке КПРФ или НПСР, обычно изменяли своим партийным симпатиям, ибо теперь эти партии ассоциировались у населения не с оппозицией глубоко непопулярному Ельцину, а с отсутствием лояльности весьма популярному Путину. Да и необходимость поддерживать рабочие отношения с федеральным центром играла свою роль. Не удивительно, что средняя доля партийных выдвиженцев в составе региональных законодательных собраний сократилась с 21,8 проц. во второй половине 90-х годов до 14,2 проц. в первой половине 2000-х [4].

Участвуя в выборах, сами губернаторы, как правило, избегали партийного выдвижения. И это отнюдь не препятствовало успеху. Из 88 выборов, состоявшихся в 1999—2003 годах, действовавшие губернаторы выиграли 59, не участвовали в 13, а проиграли оппонентам лишь в 16. Относительно большая доля выборов, от участия в которых губернаторы отказались, не случайна. В первой половине 2000-х годов снятие с выборов было, по сути дела, единственным инструментом, с помощью которого федеральный центр мог избавиться от нежелательного губернатора. Судебным решением был удален с электоральной арены Александр Руцкой, шансы которого на вторичное избрание в Курской области расценивались как стопроцентные. Чтобы устранить из Приморского края Евгения Наздратенко, понадобилось спровадить его в Москву, назначив главой федерального ведомства. Симптоматично, однако, что даже в этих случаях федеральному центру не удалось заменить губернаторов собственными ставленниками. В Курской области на выборах победил Александр Михайлов, в то время находившийся в политической орбите КПРФ, а в Приморье — бизнесмен Сергей Дарькин, который не был предпочтительным кандидатом Кремля.

Таким образом, даже те сравнительно немногие случаи, когда пришедшие к власти в 90-х годах губернаторы теряли власть, были исключениями. Правило же состояло в том, что губернаторы не проигрывали. Даже если их политические позиции были уязвимы, они располагали достаточными средствами для устранения со сцены опасных оппонентов. Именно в первой половине 2000-х годов широкое распространение получила практика устранения оппозиционеров из региональной политики: их либо не допускали к участию в выборах, либо снимали с них.

Система снижает риски
 
Таким образом, даже создав федеральные округа, Центр не получил возможности эффективно влиять на региональную политику. Это побуждало Кремль искать политические механизмы, которые позволили бы «раскрыть» региональные режимы — если не для их собственного населения, то для Центра — и сделать их более доступными и подконтрольными. Таким механизмом стали общероссийские политические партии. Реформа российской партийной системы основывалась на том, что институционализация партийного соревнования приведет к снижению неопределенности электоральных исходов, а значит — к сокращению политических рисков для правящей группы. Однако решить эту задачу без учета регионального измерения было невозможно. Скажем, наличие у КПРФ разветвленной территориальной сети всегда рассматривалось как одно из ключевых условий ее успеха. У «партий власти» такие сети отсутствовали. Более того, выборы 1999 года показали, что на общероссийских выборах в регионах побеждали те партии, которые пользовались поддержкой губернаторов. Стало быть, сегментация «партий власти» в электорате была лишь отражением разнообразия политических ориентаций региональных властей, которые контролировали партии в своем регионе.

Для идеологов реформы партийное строительство, таким образом, сводилось к развитию общероссийских партий, которые находились бы под контролем Центра, а не региональных властей. Решающим шагом в реализации этой программы стал новый закон о политических партиях, принятый в июне 2001 года. Установив жесткие требования к численности партий (минимум 10 000 членов) и наличию у них территориальных сетей, этот закон, прежде всего, должен был ограничить партийное предложение. Предполагалось, что тем самым повысится ценность каждой из партий для соискателей выборных должностей. Другой, еще более важной задачей стало то, что закон придавал партиям, которые соответствовали установленным требованиям, а также созданным им блокам, статус организаций, наделенных исключительным правом на участие в федеральных и региональных выборах. В качестве альтернативы допускалось лишь самовыдвижение кандидатов.

Однако новый закон о партиях не решал — и не мог решить даже в долгосрочной перспективе — основную проблему партийного развития: в регионах по-прежнему сохранялся низкий спрос на партии. Самый простой, «механический» выход состоял в том, чтобы законодательно обязать регионы использовать пропорциональные, партийно-списочные избирательные системы, ранее применявшиеся лишь эпизодически [5]. Действительно, только партийно-списочная избирательная система делает ассоциацию кандидата с партией необходимым условием участия в выборах. Более того, опыт общероссийских думских выборов показал, что и в рамках смешанной системы наличие пропорциональной части давало партиям стратегическое преимущество — в результате повышалось число партийных выдвиженцев в округах, а независимые депутаты после избрания в массовом порядке вступали в партийные фракции.

В 2002 году в рамочный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме» были внесены изменения, согласно которым не менее половины депутатов региональной легислатуры или одной из ее палат должны были избираться по партийным спискам. Эти изменения вызвали крайне негативную реакцию региональных элит. Достаточно сказать, что провести законопроект через верхнюю палату российского парламента удалось лишь ценой существенной уступки: реализация новых норм была фактически отложена до декабря 2003 года. 

Механизм, который сломали

Относительный успех «Единой России» в декабре 2003-го был во многом обусловлен тем, что в списки «партии власти» вошли многие губернаторы, тем самым взяв на себя политическую ответственность за результаты выборов на вверенных территориях. Однако решающей проверкой новой стратегии на эффективность должно было стать распространение этой политической модели на региональную политику. Действительно, выборы законодательных собраний в 13 регионах, состоявшиеся в декабре 2003-го — марте 2004 года, в целом дали результаты, мало отличавшиеся от итогов думских выборов. В среднем «Единая Россия» получила на этих выборах 46,2 проц. голосов, КПРФ — 13,8 проц., ЛДПР — 8 проц., все другие партии, вместе взятые, — 25,6 процента [6]. Средняя доля голосов, потерянных в результате голосования «против всех» и подачи недействительных бюллетеней, составила 11,4 процента. При этом средняя доля мест в региональных легислатурах, полученных «Единой Россией» (55,6 проц.), значительно превзошла уровень поддержки избирателей. Произошло это не только благодаря тому, что «партия власти» успешно выступала в одномандатных округах, но и оттого, что она получала наибольший выигрыш за счет «потерянных» голосов (голосование «против всех» и за партии, не преодолевшие установленные барьеры в пропорциональной части избирательной системы) [7].

Однако уже осенью 2004-го сложившаяся как будто система начала давать сбои. Об этом свидетельствуют результаты выборов 19 региональных законодательных собраний, состоявшихся в октябре 2004-го — мае 2005 года. Средняя доля голосов, поданных за «Единую Россию», катастрофически просела до 28,4 проц., КПРФ улучшила свой показатель до 16,1 проц., а ЛДПР — до 8,5 процента. В значительном выигрыше остались все остальные партии, которым удалось вместе взять 31,4 проц. голосов. Правда, при этом очень значительно, до 17 проц., возросла и средняя доля потерянных голосов. Что же произошло? Ответ на этот вопрос дает анализ состава партий, которые участвовали в данной серии выборов и отнимали голоса у «Единой России».

Во-первых, весьма успешно выступили общероссийские партии, которые до осени 2004 года почти не принимали участия в региональных выборах, — «Родина» и Российская партия пенсионеров (РПП). Партия «Родина» была фактически создана в марте 2004-го путем преобразования одной из учредительниц одноименного блока, принимавшего участие в федеральных выборах 2003 года, Партии российских регионов (другие партии-учредительницы, партия «Народная воля» и Социалистическая единая партия России, продолжили самостоятельное плавание). От прекратившего свое существование блока «Родина», с одобрения президентской администрации, унаследовала не только название, но и популярного лидера Дмитрия Рогозина. Партия пенсионеров в течение длительного времени довольствовалась скромной ролью спойлера, которому надлежало отбирать голоса у коммунистов, но весной 2004 года обрела весьма эффективного руководителя, Валерия Гартунга. За короткое время ему удалось развернуть региональную сеть, а также снабдить партию набором привлекательных лозунгов для ведения региональных кампаний. Помимо «Родины» и Партии пенсионеров, неожиданно для многих наблюдателей удачно выступил «Союз правых сил», ранее не проявлявший большой активности на региональных выборах. Дело в том, что именно с осени 2004-го с СПС начал сотрудничать Антон Баков, один из наиболее эффективных в России организаторов избирательного процесса. Баков сумел переориентировать электоральную риторику СПС на пенсионеров и бюджетников, важнейшие целевые группы региональных выборов. В результате партия добилась впечатляющих успехов в целом ряде регионов, никогда прежде не поддерживавших «либеральные» партии, — таких, например, как Амурская (12,7 проц. голосов), Курганская (10,7 проц.) и Брянская (8,3 проц.) области.

Однако еще более серьезную угрозу для «Единой России» стали представлять избирательные блоки, особенно те, что были созданы при непосредственной поддержке губернаторов. В Амурской области «Единая Россия» уступила первенство блоку «Мы — за развитие Амурской области», в Сахалинской — блоку «Наша Родина — Сахалин и Курилы», а в Хакасии лишь немного опередила блок «Хакасия». Учредителями блоков, в соответствии с требованиями закона, выступали местные отделения федеральных партий, но об этом многие из голосовавших могли и не знать. Важно было именно то, что блоки выступали в качестве местных «партий власти», располагали губернаторскими электоральными ресурсами и апеллировали к региональным идентичностям избирателей. С точки зрения губернаторов, спонсирование таких «партий власти» вовсе не было сознательным вызовом «Единой России», которой они, как правило, тоже оказывали поддержку. Но они не хотели «складывать все яйца в одну корзину». Лишь такие тяжеловесы, как президенты Татарстана и Башкортостана, обладали безраздельным контролем над «своими» отделениями «Единой России», так что партийное большинство в региональной легислатуре не представляло для них потенциальной угрозы. Более слабым губернаторам было политически выгоднее иметь дело с сегментированным парламентом, в котором ни одна партия не располагает «контрольным пакетом». Работоспособность таких легислатур обеспечивалась «арбитражем» со стороны исполнительной власти, так что губернаторская стратегия была вполне рациональной. Главы регионов реализовывали ее не только явно, через избирательные блоки, но и латентно, через поддержку малых партий. Не секрет, что успехи РПП и СПС были связаны не только с эффективными кампаниями, но и с умением их лидеров (особенно Гартунга) выговорить для своей структуры роль резервной «партии власти» [8].

Таким образом, «отработав» на «Единую Россию» на думских выборах, губернаторы не стремились и далее связывать себя партийной дисциплиной. Об этом свидетельствуют губернаторские выборы, прошедшие в 45 регионах с осени 2003-го по февраль 2005 года. «Единая Россия» выдвинула всего четырех кандидатов, причем лишь двое из них были действующими губернаторами, а из двух других один проиграл. Между тем действующие главы регионов на этих выборах выступили исключительно успешно. Они были вновь избраны в 31 регионе, не участвовали в выборах в девяти, а проиграли лишь в пяти. Губернаторы оставались политически неуязвимыми, а в тех немногочисленных случаях, когда они проигрывали, у власти обычно оказывались вовсе не те, кого хотел бы видеть Кремль. Наиболее известен инцидент с избранием Михаила Евдокимова губернатором Алтайского края, но и в Архангельской, Псковской и Рязанской областях на выборах победили политики, не числившиеся в верхних строчках кремлевских предпочтений. Исходы этих выборов были решены избирателями, а не стратегами из президентской администрации.

Значит ли это, что административные и политические реформы первой половины 2000-х годов ничего не изменили в региональной политике? Полагаю, не значит. Скорее, можно говорить о начальной фазе процесса, который в перспективе мог привести к демонтажу регионального авторитаризма. Разумеется, наивно было рассчитывать на то, что сложившиеся за десятилетие ресурсные базы губернаторов, которые обеспечивали их политическую неуязвимость, в одночасье исчезнут. Но в регионах впервые сформировались многопартийные легислатуры, которые (как это уже было в первой половине 90-х годов) могли стать центрами консолидации оппозиционных сил. И в следующем цикле губернаторских выборов избиратели, недовольные политикой местных властей, могли бы отдать свои голоса уже не внесистемным аутсайдерам, а партийным кандидатам — представителям оппозиции, признанным в рамках политического сообщества. Представляется, что механизм долгосрочного действия был уже запущен. К сожалению, его сломали. 

Авторитарная реакция

Ход дальнейших политических изменений будет легче понять, если иметь в виду, что правящая группа затеяла административные и политические реформы первой половины 2000-х годов вовсе не из нормативной приверженности делу демократии. Напротив, элементы демократизации рассматривались как средство достижения главной цели — установления политического контроля Центра над регионами. В свою очередь, эта цель была напрямую связана с задачей удержания власти, ибо только подконтрольные регионы могли обеспечить правящей группе «правильные» результаты голосования на федеральных выборах 2007—2008 годов. «Единая Россия» должна была выступить в 2007 году уж во всяком случае не хуже, чем раньше, и тем самым — подготовить прочную основу для того, кто будет выдвинут властью для победы на президентских выборах. А значит, не следовало допускать, чтобы губернаторы рассредоточивали свои ресурсы между разными партиями. Напротив, нужно было создать такую систему, при которой губернатор, с одной стороны, не мог бы оставаться вне партийной политики, а с другой — был бы вынужден поддерживать только одну партию, «Единую Россию». Именно такая система и пришла на смену прямым губернаторским выборам: губернатор является, по существу, президентским назначенцем, но при этом его кандидатура утверждается Законодательным собранием. В рамках такой системы губернатору уже невыгодно маневрировать между несколькими миноритарными фракциями. Раньше он не хотел «складывать яйца в одну корзину» — но теперь его заставили.

Новая система назначения губернаторов не была связана с изменением прочих элементов региональной политики, сложившихся во второй половине 90-х годов. Один из уроков, которые власть извлекла из федеральных кампаний 2003–2004 годов, состоял в том, что ключ к «правильным» результатам голосования на федеральных выборах — это всевластие губернатора на вверенной территории. Детальный анализ кадровой политики Центра в регионах после отмены губернаторских выборов не входит в задачу настоящей статьи, но все же стоит отметить, что в подавляющем большинстве регионов ранее избранные губернаторы остались на своих постах. При этом авторитарный характер региональных режимов не только сохранился, но и усилился. И это неудивительно: теперь политический монополизм губернаторов должен был сочетаться с монополией «Единой России» на все значимые выборные позиции регионального и муниципального уровней.

Представляется, что основной причиной, побудившей федеральный центр отменить губернаторские выборы, стали неудачи «Единой России» на выборах региональных законодательных собраний 2004-го — первой половины 2005 годов. Но, судя по всему, правящая группа сочла эту меру необходимой, но не достаточной. Нужно было не только заставить губернаторов всемерно поддерживать «партию власти», но и лишить избирателей возможности голосовать за кого-то другого, устранив наметившиеся было привлекательные электоральные альтернативы. Возможно, Кремль опасался, что эти не вполне подконтрольные ему политические силы (избирательные блоки, «Родина», Партия пенсионеров) могут дотянуть до федеральных выборов и, более того, успешно на них выступить, а это не входило в планы правящей группы. С целью устранения этой угрозы в избирательное законодательство и законодательство о политических партиях был внесен целый ряд изменений, которые позволяли ограничить круг потенциальных участников выборов. Вдобавок к законодательным изменениям было проведено несколько «спецопераций» политического характера. Ниже эти мероприятия перечислены вне хронологической последовательности, с пояснением задач, которые они выполняли [9].

Наиболее очевидная задача состояла в том, чтобы лишить губернаторов возможности создавать избирательные блоки, названия которых апеллировали бы к региональным идентичностям избирателей. С осени 2005 года создание избирательных блоков на федеральных и региональных выборах было просто-напросто запрещено. Но некоторые губернаторы, стремясь разнообразить состав местных легислатур и тем самым сохранить над ними контроль, использовали различные партии, в том числе малые. Скажем, на выборах в Иркутской области в октябре 2004-го помимо списка «Единой России» «губернаторскими» считались Аграрная партия и Социалистическая единая партия России. Чтобы воспрепятствовать губернаторам в «диверсификации» местных легислатур, Центр создал условия, которые способствовали форсированному вымиранию малых партий. Для этого были внесены изменения в закон «О политических партиях», принятые в декабре 2004 года. Минимальная численность партий была поднята до 50 000 человек, причем это требование должны были выполнить к началу 2007-го как уже зарегистрированные организации, так и новые соискатели государственной регистрации. Не удивительно, что из 46 партий, официально существовавших в декабре 2003 года, до следующих думских выборов дотянули лишь 15. Кроме того, серьезный удар по малым партиям на региональных выборах нанесло введенное в июле 2005-го верхнее ограничение заградительных барьеров на уровне семи процентов. Формально направленное против завышения барьеров, это нововведение фактически привело к установлению «семипроцентщины» почти на всех региональных выборах.

Другой урок, извлеченный правящей группой из опыта выборов 2004-го — первой половины 2005 годов, состоял в том, что законодательное регулирование политических процессов требует длительного времени. Если же возникающие проблемы необходимо решить в короткий срок, то следует прибегнуть к политическим средствам. К числу таких проблем, в частности, относилось успешное выступление «Родины» и РПП на региональных выборах. А потому с осени 2005 года начинается планомерная кампания против этих двух партий. Первой жертвой стала РПП. Из 12 выборов, проходивших в октябре—декабре 2005 года, она выдвигала списки на девяти, но до участия в выборах дошли лишь два из них. В семи регионах списки РПП либо не были заверены или зарегистрированы, либо были сняты с регистрации. Официально объявленные причины снятия партии с выборов носили технический характер: где-то она не по уставу провела конференцию, на которой выдвигались кандидаты, где-то собранные ею подписи оказались недействительными, а где-то выдвинутые кандидаты вдруг решили добровольно отказаться от участия в выборах.

Уже в конце 2005 года Валерий Гартунг лишился руководящего положения в партии. Вскоре та же учесть постигла Дмитрия Рогозина в «Родине». Этому предшествовало не только сенсационное снятие партии с выборов Московской городской думы в декабре 2004-го, но и серия гораздо более рутинных, по образцу РПП, мероприятий в марте 2006 года, когда из восьми выдвинутых списков «Родины» до выборов дошел лишь один. Лишившись эффективного руководства, обе партии были фактически разгромлены. Что касается СПС, то он не стал объектом преследования, поскольку почти не выдвигал списков на выборах осени 2005-го — весны 2006 года.

Все эти мероприятия способствовали укреплению позиций «Единой России» в электоральном сезоне, продолжавшемся с октября 2005-го по март 2006 года. На выборах двадцати законодательных собраний результат «Единой России» в среднем соста-вил 42,9 проц., КПРФ набрала в среднем 15 проц., ЛДПР — 8,9 проц., а остальные партии, вместе взятые, — 24,8 процента. Довольно большое число избирателей, 11,6 проц., воспользовалось сохранявшейся возможностью протестного голосования. В дальнейшем очередная реформа избирательного законодательства отменила строку «против всех» в избирательном бюллетене.

Таким образом, предпринятые федеральным центром меры помогли «Единой России» восстановить утраченные было позиции, но серьезного прорыва по сравнению с началом электорального цикла не обеспечили — общественная поддержка «Единой России» оставалась недостаточно высокой. По всей видимости, это стало одной из причин сложного маневрирования: кремлевские стратеги прибегли к формированию партии «Справедливая Россия» путем соединения остатков «Родины» и РПП с ранее маргинальной Российской партией жизни. Последняя была создана как «резервная партия власти» под началом Сергея Миронова, известного своей абсолютной лояльностью Путину и некоторым другим членам правящей группы. Анализ деталей этого процесса выходит далеко за рамки настоящей статьи. Достаточно высказать самую общую оценку. При создании «Справедливой России» правящая группа исходила из того, что новая партия сможет внести дополнительный раскол в электорат КПРФ, в ближайшей перспективе вытеснить ее и стать второй по уровню поддержки общероссийской партией. Существенного ущерба «Единой России» такая партия нанести не смогла бы.

Региональное измерение проекта состояло в том, что «эсерам» позволили рекрутировать довольно влиятельных представителей местных элит, обладавших относительной независимостью от губернаторов (на практике наиболее эффективными фигурами такого рода оказались мэры региональных центров). Однако серия из пятнадцати региональных выборов, состоявшихся в марте — апреле 2007 года, показала, что проект сопряжен с рисками, которые могут перевесить положительный эффект. Средний уровень голосования за «Единую Россию» практически не изменился (43,9 проц.), но при этом заметно улучшила свои результаты КПРФ (16,3 проц.), а «Справедливая Россия», с 15,3 проц., так и осталась на третьем месте. Возможно, многие избиратели, в сознании которых активные кампании «эсеров» пробудили левые и в целом оппозиционные настроения, в конечном итоге проголосовали за КПРФ как более убедительную, с их точки зрения, оппозиционную партию (а также за СПС, который на мартовских выборах 2007 года выступил весьма успешно).

Очевидно, правящая группа не желала повторения успеха «Справедливой России» и КПРФ на федеральных выборах 2007-го. А ведь дела «Единой России» могли пойти и хуже, учитывая рост инфляции, проявившийся в августе — сентябре. В результате на федеральных выборах избирателю не пришлось выбирать между двумя «партиями власти». Решение Путина возглавить список «Единой России» указывало гражданам, за какую силу следует отдавать свой голос. После этого у губернаторов, пользуясь афористическим высказыванием Егора Строева, были только две дороги — в «Единую Россию» или в тюрьму. И они расстарались, кое-где (как в некоторых республиках Поволжья и Северного Кавказа) с усердием, попирающим здравый смысл. Но результат был достигнут. «Единая Россия» получила конституционное большинство, КПРФ и ЛДПР — немногочисленные фракции, а «Справедливая Россия» — скромное думское представительство, которое, однако, в будущем сможет послужить хорошим плацдармом для дальнейшего вытеснения КПРФ за пределы политического поля. 

Заключение

Государственное единство является важным императивом политического развития России. Как из демократической теории, так и из печального опыта 90-х годов ясно, что в государстве, распавшемся на вотчины региональных баронов, народовластие становится фикцией. Однако государственное единство может реализовываться в разных институциональных и политических формах. Большая ложь идеологов современного авторитаризма в России состоит в том, что авторитарная централизация — это единственный доступный нам путь. В действительности демократический путь к государственному единству существует. Более того, даже нынешняя правящая группа на более раннем этапе делала некоторые шаги в этом направлении. И если оно не стало магистральным, то лишь потому, что высшим приоритетом этой группы является собственное сохранение у власти. Когда выяснилось, что демократизация чревата политическими рисками не только для региональных элит, но и для высшего политического руководства, от нее легко и без колебаний отказались. На смену пришла стратегия, основанная на включении регионального авторитаризма в структуру общероссийской авторитарной власти. Эта стратегия может быть описана как компромисс между местными элитами: правящая группа требует от них политической поддержки в вопросах общегосударственной важности, а также обеспечения «правильного» голосования на федеральных выборах, а взамен дарует им монопольный контроль над «своими» регионами. Обеспечение «нужного» голосования — важнейшая функция нынешнего политического режима — как раз и позволяет определять его как электоральный авторитаризм.

Возможна ли смена электорального авторитаризма на более демократический режим? Разумеется, такое развитие требует политического действия, но этой тематике не место в научном тексте. Однако сейчас следует задуматься о тех политических и институциональных формах, в которых мог бы развиваться в России демократический режим. И здесь наука, пожалуй, могла бы сказать свое слово. 

Разумеется, демонтаж электорального авторитаризма потребует не только восстановления основных гражданских свобод, но и устранения всех тех антидемократических модификаций, которые были привнесены в избирательное и партийное законодательство после 2003 года. Во-первых, нужно восстановить свободу ассоциаций, в максимальной степени облегчив регистрацию политических партий и законодательно обеспечив им возможности для беспрепятственного участия в выборах. Во-вторых, необходимо вернуть партиям право на создание предвыборных коалиций. В-третьих, следует отменить завышенный заградительный барьер на выборах всех уровней. В-четвертых, целесообразно было бы отказаться от чисто пропорциональной, закрыто-списочной избирательной системы как в России в целом, так и в тех регионах, где она введена. Ввиду своей слабости российская партийная система особенно нуждается в персонализации представительства, которое можно обеспечить либо вернувшись к смешанным избирательным системам, либо используя другие доступные средства «раскрытия» партийных списков. Это лишь основные шаги, перечень, разумеется, может быть продолжен.

Однако в области взаимоотношений между Центром и периферией путинское наследие имеет положительные аспекты, и его демонтаж был бы ошибкой. Менее всего Россия нуждается в возврате к авторитарной децентрализации, да такая мера и не была бы поддержана подавляющим большинством населения страны, натерпевшегося от произвола и своекорыстия региональных элит. Императивное введение смешанных избирательных систем на выборах региональных законодательных собраний было прогрессивной реформой, в долгосрочном плане способной изменить базовую модель региональной политики, и отказываться от этого завоевания ни в коем случае не нужно. Напротив, следовало бы укрепить институт партийных выборов в регионах, который обладает значительным демократическим потенциалом; а для этого необходимо существенно расширить полномочия региональных законодательных собраний.

Поэтому у меня вызывает серьезные сомнения распространенное мнение о возвращении к прямым губернаторским выборам. Их отмена, безусловно, была шагом назад, но восстановление стало бы контрпродуктивным топтанием на месте. Принцип «победитель получает все» составляет самую суть любой формы единоличной выборной власти [10]; российский опыт 90-х годов наглядно свидетельствует о том, что реализация этого принципа в нашей стране таит в себе серьезную угрозу авторитаризма. Представляется, что в ближайшей перспективе восстановление выборности губернаторов вернуло бы страну к авторитарной децентрализации.

Разумеется, нынешняя система фактического назначения губернаторов тоже не имеет ничего общего с демократией. Действенным инструментом демократизации политического процесса на региональном уровне могла бы стать подотчетность губернаторов — на деле, а не на бумаге — региональным ассамблеям. При такой системе кандидаты в губернаторы возглавляли бы  списки политических партий на выборах законодательных собраний, а лидер победившей партии становился бы главой региона при поддержке большинства законодателей, но без участия федерального центра. Дальнейшая детализация этой системы (в частности, ее определение как парламентской или, в терминологии М. Шугарта и Д. Кэри, «ассамблейно-независимой» [11]) выходит за рамки настоящей статьи, но и без такой детализации ясно, что без усиления представительной власти демократия в регионах России останется фикцией.

Понятно, что реформированные таким образом институты региональной власти не будут — во всяком случае, на первых порах — соответствовать нормативным демократическим образцам. Аргумент о том, что Россия сущностным образом не приспособлена для демократии, — пропагандистская ложь сторонников авторитарной модели, но и безудержный оптимизм по поводу перспектив демократического развития в нашей стране является заблуждением, и тоже не всегда добросовестным. Мы имеем дело с очень тяжелым наследием не только советского, но теперь уже и постсоветского авторитаризма, и наивно рассчитывать, что такие завалы можно расчистить одним героическим усилием. Однако для создания институциональных механизмов, которые постепенно улучшали бы ситуацию в стране, необходима политическая воля, опирающаяся на ценностные основания. Если же власть имущие рассматривают удержание власти как высший приоритет, то даже потенциально демократические реформы выхолащиваются, а затем превращаются в собственную противоположность. Именно в этом причина развития электорального авторитаризма в России.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. См., например, Stepan A. Russian Federalism in Comparative Perspective // Post-Soviet Affairs. 2000. Vol. 16. № 2.
2. Electoral Authoritarianism: The Dynamics of Unfree Competition / A. Schedler (ed.). Boulder, CO; London: Lynne Rienner, 2006.
3. Подробнее об этом периоде российской региональной политики см.: Гельман В. и др. Россия регионов: Трансформация политических режимов. М., 2000.
4. Подробнее см.: Голосов Г. Российская партийная система и региональная политика. СПб.: Изд-во Европейского университета, 2006.
5. См.: Голосов Г. Измерения российских региональных избирательных систем // Полис. 2001. № 4.
6. Здесь и далее средние доли голосов (мест), выигранные партиями на тех выборах, в которых они принимали участие. Поэтому суммы в некоторых случаях превышают 100 процентов. Подсчитано автором по данным официальной электоральной статистики.
7. Подробнее см.: Golosov G. Disproportionality by Proportional Design: Seats and Votes in Russia’s Regional Legislative Elections // Europe-Asia Studies. 2006. Vol. 58. No. 1.
8. См.: Голосов Г. Стратегические манипуляции полем политических альтернатив как механизм «управляемой демократии» // Режим Путина: идеи и практика. М.: В. Секачев, 2005.
9. См.: Любарев А. Изменения избирательного законодательства в 2004–2007 годах // Российское электоральное обозрение. 2007. № 1.
10. Линц Х. Опасности президентства// Пределы власти. 1994. № 2—3.
11. Шугарт М., Кэри Д. Президентские системы // Современная сравнительная политология. М.: Московский общественный научный фонд, 1997.