IRENA: Межрегиональная электоральная сеть поддержки

Григорий Голосов

Статья опубликована в Интернет-издании Газета.ру.

Без демократизации беззаконие и коррупция в регионах России будут только нарастать, но самый простой и очевидный демократический путь – возвращение к прямым губернаторским выборам в формате 90-х – не улучшит ситуацию.

Формально нынешняя система, сменившая осенью 2004 года порядок прямого избрания (в большинстве регионов действовал с 1995-1997 годов, а в некоторых республиках, Москве и Петербурге – с 1991 года), носит длинное и лживое название «наделение полномочиями законодательным собранием по представлению президента РФ».

В действительности законодательные собрания (ЗС) играют в этой процедуре номинальную роль, в том только и состоящую, чтобы одобрить спущенную сверху кандидатуру. Таких «голосований» в ЗС прошло уже 86 (в некоторых регионах не по одному разу). В 42 случаях избранники федеральной власти не получили ни одного «черного шара», а в остальных среднее соотношение голосовавших за и против составило 42,7 к 2,7. Иначе и быть не может, когда альтернативы нет, а на кону стоит возможность роспуска регионального парламента. Это – система назначения. Она не соответствует конституционным принципам демократии и федерализма, что бы ни говорили на эту тему нынешние обитатели здания Сената и Синода.

И эта система вовсе не способствует качественному улучшению управления. В большинстве регионов просто ничего не изменилось. Там остались прежние губернаторы. Ведь явная неэффективность, коррумпированность и творимый произвол, судя по всему, не входили в число приоритетных оснований для отказа в переназначении. Гораздо опаснее были подозрения в политической нелояльности.

Одни лишились своих постов из-за того, что насолили влиятельным людям в Москве, а другие – за неспособность обеспечить «правильные» результаты региональных и федеральных выборов. Где-то им на смену пришли местные кадры, обычно способные лишь на косметические изменения, а где-то –«варяги», некоторые из которых так тащат одеяло на себя, что оно трещит по швам (достаточно упомянуть «свершения» Николая Колесова в Амурской области).

Справляются ли новые губернаторы лучше своих предшественников? Кто-то лучше, а кто-то нет, но так оно было и до отмены губернаторских выборов. Проблема не в этом, а в том, что отмена губернаторских выборов полностью ликвидировала политическую ответственность глав регионов перед подвластным им населением. Они ответственны лишь перед тем, кто их назначил. Между тем, основные болезни регионального управления – коррупция и беззаконие – не поддаются лечению путем внешнего контроля. Он, конечно, важен. Но нужен и контроль на местах. К сожалению, опыт десятилетия губернаторских выборов дает слишком много оснований для скепсиса по поводу демократических механизмов региональной политики.

Переназначенные за последние годы губернаторы уже прошли через избирательный фильтр, некоторые из них – многократно. Более того, именно в условиях выборности сложились монополистические региональные режимы. Встроить эти режимы в «вертикаль власти» было так легко именно потому, что они уже носили вполне авторитарный характер. И действительно, в первой половине 2000-х в подавляющем большинстве регионов не было ни сколько-нибудь заметной оппозиции, ни автономных от исполнительной власти ЗС, ни независимой прессы. Выборы проводились, но вот выигрывали на этих выборах, как правило, действующие губернаторы, ибо превосходство их политических ресурсов было колоссальным и неоспоримым. А если уставшее от произвола население находило-таки возможность проголосовать против кандидата от местного истеблишмента, возникали ожесточенные политические конфликты, от которых само же население и страдало. Об этом свидетельствует трагический опыт Михаила Евдокимова в Алтайском крае.

Такова основная дилемма институционального строительства в регионах России: без демократизации беззаконие и коррупция будут только нарастать, но самый простой и очевидный демократический путь – возвращение к прямым губернаторским выборам в формате 90-х гг. – не улучшит ситуацию. Понятно, что если завтра во всех регионах состоятся губернаторские выборы, то послезавтра в губернаторских креслах будут, за немногими исключениями, сидеть те же люди, что и сегодня. И делать они будут то же самое, что и сегодня, но только без оглядки на федеральный центр, а значит – с особым цинизмом. Это не потому, что они безнадежно испорченные коррупционеры и самодуры. В регионах немало управленцев, которые могли бы успешно работать в других условиях. Но такова система. Чтобы ее изменить, восстановления губернаторских выборов недостаточно.

Недостаток прежней модели губернаторских выборов в России состоял в том, что они проходили в среде, свободной от политических институтов. Будучи избранным, губернатор – формально – нес ответственность перед избравшим его населением. Но на практике эта ответственность не реализовывалась, так как в промежутке между выборами население было лишено средств воздействия на власть. Такими средствами могли бы служить, с одной стороны, законодательная власть региона, а с другой – политические партии. Но после разгона советов осенью 1993 года региональная законодательная власть лишилась сколько-нибудь серьезных полномочий, а партии остались преимущественно явлением федеральной политики, да и то не очень важным. Без этих институтов восстановление губернаторских выборов приведет лишь к консолидации регионального авторитаризма.

Радикальным решением проблемы институтов-посредников было бы введение в регионах России парламентской системы, при которой исполнительная власть несла бы полную политическую ответственность перед ЗС, а внутренняя структура самого собрания носила партийный характер. Но такое решение, даже отвлекаясь от вопроса о его соответствии действующей Конституции, не кажется целесообразным. Хотелось бы ошибаться, но, похоже, состояние регионального управления в России практически исключает коллегиальность в системе исполнительной власти, и на изменение этого положения дел нужны многие годы.

Губернатор должен быть губернатором, не премьером. Кроме того, прямая ответственность исполнительной власти перед населением – это важная ценность, которую стоит вернуть гражданам России. Ясно, однако, и то, что политическое усиление законодательных собраний и партий невозможно без предоставления им возможности прямо влиять на состав и действия исполнительной власти.

Приемлемым решением было бы использование в регионах России институционального дизайна, который в специальной литературе называют «ассамблейно-независимым» (assembly independent). Классическим примером такого устройства считаются федеральные учреждения Швейцарии, а самый близкий аналог к той системе, которую я собираюсь предложить, дает Боливия, где она позволила прервать длительную полосу политической нестабильности. Основные элементы предлагаемой модели состоят в следующем:

Губернатор избирается законодательным собранием (абсолютным большинством голосов от общего числа избранных депутатов) из числа лидеров партийных списков, преодолевших установленные барьеры на выборах ЗС, а также независимых депутатов, сразу после проведения этих выборов;
Президент РФ вправе отрешить губернатора от должности, но это влечет за собой новые выборы ЗС и процедуру, описанную в п. 1.
ЗС не вправе отрешить губернатора от должности.

По поводу первого пункта, центрального для всей конструкции, надо заметить, что очевидным условием его реализации являются выборы ЗС по смешанной избирательной системе. Я полагаю, что чисто пропорциональные системы на региональных выборах применяться не должны, так как это нарушает пассивное избирательное право беспартийных граждан. Но и чисто мажоритарная система не согласуется с предлагаемым порядком, важнейшую роль при котором играла бы партийная структура ЗС.

Заградительные барьеры по пропорциональной части системы нужно снизить до уровня, приемлемого с точки зрения избирательных стандартов, то есть до 3–4 %. Это обеспечило бы достаточно широкий круг возможных претендентов на губернаторское кресло.

Подчеркну, что этот круг включал бы в себя как лидеров партийных списков (которые, разумеется, уже в ходе избирательной кампании заявлялись бы как кандидаты в губернаторы), так и самовыдвиженцев, если у них есть такие устремления. И хотя ясно, что партия, выигравшая абсолютное большинство мест в ЗС, имела бы стопроцентные шансы на победу своего лидера, безальтернативные «выборы» следовало бы просто запретить. Если же никто из кандидатов не набирает более половины голосов, то проводился бы второй тур с участием двух лидирующих кандидатов.

Прямое вмешательство федеральной власти в эту процедуру было бы ограничено теми случаями, когда ни один из кандидатов во втором туре не получает абсолютного большинства голосов (что возможно, если многие депутаты воздерживаются от участия в голосовании). Тогда Президенту РФ было бы вменено в обязанность назначить специального представителя с функциями губернатора на годичный срок, по истечении которого вновь проводилось бы голосование в ЗС. Если оно опять оказывается безрезультатным, то президент распускает ЗС. Назначаются новые выборы. Я думаю, было бы неправильно предоставлять федеральным властям право отстранять от должности избранных губернаторов в течение первого года полномочий. Но и по истечении года это можно было бы сделать лишь при условии одновременного роспуска ЗС и назначения новых выборов.

Что касается самого ЗС, то у него вообще не было бы права отправить губернатора в отставку. Здесь, собственно, и пролегает грань, отделяющая ассамблейно-независимую систему от парламентской: политическая ответственность исполнительной власти носит единоличный, а не коллегиальный характер. Значит ли это, что роль ЗС снижается? Нет. Парадокс парламентской системы в том, что, будучи формально всесильными, законодатели от партии большинства фактически находятся в жестком подчинении у сформированного ими правительства, так как любые проявления несогласия с их стороны могут привести к правительственному кризису. В условиях ассамблейно-независимой системы, напротив, жесткой связки между исполнительной властью и большинством депутатского корпуса нет. Это дает депутатам дополнительную свободу при исполнении законодательных и контрольных полномочий собрания.

Но действовать совершенно без оглядки на ЗС, как это сплошь и рядом происходит сейчас, у губернаторов не получилось бы и по другой, более важной причине. Хороший политик живет завтрашним днем, всегда рассчитывает на следующий срок полномочий. А если так, то нет резона игнорировать тех, в чьих руках ключ к переизбранию – депутатский корпус и партии. Не секрет, что сегодня даже «Единая Россия», будь у нее хоть сверхконституционное большинство в ЗС, реального влияния на губернатора не оказывает, оставаясь средством губернаторского контроля над собранием и предвыборным инструментом.

Предлагаемая система способствовала бы постепенному превращению региональных партий большинства, какими бы они ни были, в правящие. Что касается оппозиционных партий, то им удалось бы упрочить свои позиции за счет более широких возможностей коалиционной политики.

Я думаю, что результатом применения такой системы в регионах России было бы улучшение качества регионального управления, причем достигнуто оно было бы не авторитарными, а демократическими средствами. Должен признать, что предлагаемый порядок – довольно сложный. Но сложен он не с точки зрения избирателя. Для него-то как раз все проще, чем сейчас: на выборах ЗС он голосует и за предпочтительного для него кандидата в губернаторы, и за выдвинувшую его партию. С точки зрения специалиста, однако, многие детали нуждаются в дальнейшей проработке. С этим ничего не поделаешь: сложные общественные проблемы требуют сложных институциональных решений.