Григорий Голосов

Статья опубликована в Интернет-издании Газета.ру.

В конце минувшей недели Государственная дума отметила своеобразный юбилей – тысячное пленарное заседание с начала работы в 1994 году. Сегодня на Охотном Ряду заседает Дума уже пятого созыва, но не стихают споры о том, какую избирательную систему следует использовать на выборах депутатов Государственной думы.

Применительно к нынешней ситуации в стране правильный ответ на этот вопрос таков: совершенно не важно. В условиях авторитаризма институты вообще не имеют значения.

Очевидно, что, по какой бы системе ни проводились прошлогодние выборы, каковы бы ни были предпочтения избирателей, «Единая Россия» получила бы свои две трети мест.

Иначе и не могло быть в условиях, когда региональная исполнительная власть фактически подменила собой систему избирательных комиссий. Механизмы фальсификации встроены в «вертикаль власти». Устранить эти механизмы сможет лишь кардинальное изменение политической жизни в стране – то есть, попросту говоря, демократизация.

Произойдет ли она – отдельный вопрос, и не об этом сейчас речь. Я лишь хочу подчеркнуть, что о реформе избирательной системы имеет смысл говорить на основе допущения, что свободные выборы возможны. А это предполагает не только смену общей политической конфигурации, но и целую серию изменений, направленных на устранение законодательных основ политического монополизма. Такие фундаментальные гражданские свободы, как свобода ассоциаций, собраний, слова, должны быть гарантированы в полном объеме. В частности, совершенно не совместим с демократией действующий закон о политических партиях, который точнее было бы назвать законом о том, как запретить создание новых партий и ликвидировать большинство имеющихся.

Из рамочных избирательных законов следовало бы изъять такие положения, как беспрецедентный запрет на создание избирательных блоков; неправомерные ограничения на участие партий и кандидатов в выборах (завышенные размеры избирательных залогов, требования к количеству и качеству представляемых для регистрации подписей); законодательно закрепленные возможности снятия партий и кандидатов с выборов по формальным поводам.

Но если все эти и некоторые другие препятствия к проведению свободных выборов будут устранены, то вопрос об избирательной системе, то есть о способе перевода предпочтений избирателей в думские места, станет первоочередным. С 1993 года в России применялась смешанная несвязанная избирательная система, при которой одна половина депутатов избиралась по пропорциональной системе, а другая по принципу простого большинства в одномандатных округах. Следуя устоявшейся в России терминологии, будем называть эту систему мажоритарной.

В 2007 году была впервые применена чисто пропорциональная система. А поскольку именно на этих выборах отступление от демократических стандартов было очевидным, то и вину за это отступление иногда возлагают на пропорциональное представительство как таковое. Распространилась мысль о том, чтобы вернуться к смешанной системе или вовсе отменить пропорциональную часть, ограничившись одномандатными округами.

Мне такой подход представляется глубоко ошибочным. Не буду повторять обычные (и вполне правильные) аргументы о том, что мажоритарная система нередко оставляет слишком большой зазор между предпочтениями избирателей и составом представителей. Скорее, мои возражения вытекают из довольно очевидного прогноза по поводу возможной логики демократических преобразований. Понятно, что первым шагом к демократизации, независимо от ее источника и характера участников, стало бы изменение общероссийских политических учреждений. Тогда вся полнота власти в регионах России окажется в руках местных правящих групп, которые в подавляющем большинстве носят монополистический характер. Представители этих групп оккупируют общероссийский парламент в случае его избрания по одномандатным округам. О демократии в стране при таком повороте событий придется забыть. К нынешней модели авторитаризма они, конечно, не вернутся, но возвратить Россию в состояние авторитарной децентрализации (как в конце 90-х годов) им по силам. А чего еще можно ждать от парламента, состоящего из представителей провинциальных бюрократических кланов и связанных с ними, если не сказать идентичных им, бизнес-структур? Демократической России будет нужен парламент, сформированный не по принципу превосходства частных материальных ресурсов (а именно таков, надо признать, единственный принцип успеха в одномандатных округах), а по принципу сознательного выбора между альтернативными программами политического развития.

Это может дать лишь пропорциональная система. Разумеется, в первую очередь необходимо создать условия для ее нормального функционирования, то есть восстановить гражданские свободы. Но далее придется учесть, что специфическая разновидность пропорционального представительства, реализованная на выборах 2007 года, была сознательно адаптирована к нуждам электорального авторитаризма. Она не соответствует целому ряду императивов демократического развития.

Во-первых, она не обеспечивает адекватного представительства различных политических направлений из-за завышенного семипроцентного барьера. Барьеры выше 5% ныне установлены в Турции, Лихтенштейне и в нескольких развивающихся странах. Обычной демократической практике это чуждо.

Во-вторых, она не обеспечивает адекватного представительства регионов. Скажем, в действующей Госдуме Дагестан и Нижегородская область представлены почти одинаково, хотя в последней почти вдвое больше избирателей. Происходит это, в конечном счете, из-за абсурдно большой величины округа (так в политической науке называют количество избираемых в округе депутатов, в данном случае – 450). В отличие от России в большинстве зрелых демократий пропорциональная система применяется в округах малой величины, образованных на основе имеющегося административного деления. Скажем, в Дании средняя величина округа – 15,3, в Бельгии – 12,0, в Норвегии – 7,5. В общенациональных округах избирают свои парламенты лишь Израиль и Нидерланды, но там парламенты немногочисленные – 120 и 150 человек, да и регионы, прямо скажем, отнюдь не такие разнообразные, как в России.

В-третьих, завышенная величина округа ведет к практически полному отсутствию контакта между избирателями и призванными их представлять депутатами. Проголосовав «за Путина», который в Думе все равно не заседает, избиратель остается в полном неведении относительно того, кто именно является его депутатом и кого он, собственно, избрал, а значит, с кого спрашивать.

В-четвертых, нынешняя избирательная система исключает избрание депутатов, не связанных обязательствами с участвующими в выборах политическими партиями. Правда, я довольно скептически отношусь к «независимости» так называемых независимых депутатов. Но это не значит, что приемлемо нарушение пассивного избирательного права граждан, не желающих связывать себя партийными обязательствами. Это право закреплено конституционно и относится к числу фундаментальных гражданских свобод.

В мировой избирательной практике есть достаточно способов решения перечисленных проблем. Применяемый ныне в России паллиатив – деление общероссийских списков на региональные группы – оказался несостоятельным. Но и некоторые из других способов, на мой взгляд, не подходят для России. Скажем, «смешанная связанная» система, издавна применяемая в Германии, в нашей стране открывала бы слишком широкие возможности для стратегических манипуляций со стороны партий. Открытые партийные списки могли бы быть хороши в качестве дополнения к какому-то другому, более фундаментальному решению, но сами по себе таким решением не являются. Многоуровневые системы распределения мандатов слишком сложны для понимания избирателей, а чем менее понятна избирательная система, тем менее она легитимна.

Я думаю, что простым и эффективным решением было бы избрание Государственной думы в пропорциональных округах различной величины, образованных на основе субъектов РФ. Подобная система, кстати, уже была в истории России – на выборах Учредительного собрания в 1917 году. Величину округов можно было бы определить с помощью математического алгоритма, ныне применяемого при распределении мест в Госдуме, простой квоты и наибольших остатков. Ради эксперимента я провел такое распределение применительно к численности избирателей, зафиксированной в 2003 году (я и далее буду использовать именно эти выборы в иллюстративных целях). При этом я исходил из того, что в Думе 450 депутатов (слишком мало, на мой взгляд, но это отдельная тема), а в состав РФ входят, как сейчас, 83 региона. Средняя величина округа при этом оказалась 5,4. Право на самое большое количество депутатов получила бы, естественно, Москва (29), далее Московская обл. (23), Краснодарский край и Свердловская обл. (по 15), Петербург и Ростовская обл. (по 14), далее по убывающей. В 12 регионах были бы созданы одномандатные округа. Там своего представителя проводила бы только лидирующая партия.

Я полагаю, что при такой системе необходимость в установлении заградительного барьера отпала бы сама собой. В большинстве регионов ограничивающим фактором служила бы величина округа. Правда, это открыло бы дорогу в Думу партиям, располагающим сильными позициями на региональном уровне. Чтобы избежать излишнего представительства сугубо местных групп, следовало бы не только сохранить в том или ином виде правовой статус общероссийской партии, зарезервировав только за его обладателями право участвовать в общероссийских выборах, но и обязать каждую из участвующих партий выдвигать списки во всех регионах. Для гарантии от местного произвола функцию регистрации «сборных списков» надо оставить за Центризбиркомом.

Помимо общероссийских партий право участвовать в выборах было бы предоставлено независимым кандидатам. Им пришлось бы на равных конкурировать с партийными списками, но при малой величине округа шансы вовсе не были бы безнадежными. Так повелось, что классическим примером независимого депутата-одномандатника в России считается Владимир Рыжков. Поэкспериментировав с цифрами, я пришел к выводу, что и при предлагаемой мною системе он прошел бы в 2003 году в Думу с практически стопроцентной вероятностью. Полагаю, что и независимых кандидатов должен был бы регистрировать Центризбирком по представлению региональных избирательных комиссий.

О том, в какой мере предлагаемая система позволяет решить четыре выделенные выше проблемы, читатель может судить самостоятельно. А ее политические последствия и степень пропорциональности позволяет оценить предложенная в таблице симуляция результатов, которые она дала бы в 2003 году, в сравнении с реальными результатами (напомню, что конституционное большинство «Единой России» тогда образовалось за счет массового присоединения формально независимых одномандатников). Надо, правда, принять во внимание, что в таблице не учтено участие в выборах по предлагаемой системе независимых кандидатов. Это значит, что возможные результаты партий, особенно занимающих второе и третье места КПРФ и ЛДПР, а также самых маленьких партий, ощутимо преувеличены. Но и при этом предлагаемая система обеспечивает значительно более высокую пропорциональность, чем смешанная. Очевидно и то, что предлагаемая система полностью исключила бы закрепление политической монополии за партией, набравшей на выборах менее 40% голосов.