Центр содействия демократии и правам человека "ГЕЛИКС"

[вопрос]

Вопрос 1: Кому закон запрещает использовать преимущества должностного или служебного положения?

[ответ]

Ответ: До 2005 года запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения распространялся только на три категории лиц:

– замещающих государственные или муниципальные должности;
– находящиеся на государственной или муниципальной службе;
– являющихся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации.

В 2005 году запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения был распространен и на четвертую категорию лиц – являющихся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий. Таким образом, круг лиц, которым запрещено использование преимуществ должностного или служебного положения стал достаточно широким.

Этим лицам запрещено использовать преимущества своего должностного или служебного положения как в тех случаях, когда они являются кандидатами, так и тогда, когда они не являются кандидатами, – в целях выдвижения другого кандидата, списка кандидатов и (или) избрания других кандидатов.

[вопрос]

Вопрос 2: Кого закон обязывает освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей на время их участия в выборах?

[ответ]

Ответ: Требование об освобождении от выполнения должностных или служебных обязанностей на время участия в выборах с 2005 года распространяется только на зарегистрированных кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе либо работающих в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации. Таким образом, это требование не распространяется на лиц, замещающих государственные или муниципальные должности.

Федеральный закон предусматривает еще одно исключение из этого правила. Законом субъекта РФ может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей.

Закон четко не оговаривает, с какого дня указанные кандидаты должны освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей. В нем лишь сказано, что они обязаны представить в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через пять дней со дня регистрации.

[вопрос]

Вопрос 3: Кто относится к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, и к лицам, находящимся на государственной или муниципальной службе?

[ответ]

Ответ: Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», лица, замещающие государственные должности, – это лица, замещающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. К этой категории относятся губернаторы, министры и другие высшие чиновники.

Лица, замещающие государственные должности, не считаются лицами, находящимися на государственной службе, поэтому на них не распространяется требование об освобождении от выполнения должностных или служебных обязанностей на время участия в выборах.

Государственная служба подразделяется на гражданскую, военную и правоохранительную. Должности государственной службы устанавливаются соответствующими реестрами.

Например, в Правительстве РФ наиболее высокие должности, относящиеся к государственной службе, – это Заместитель Руководителя Аппарата Правительства РФ, Руководитель Секретариата Председателя Правительства РФ, первый заместитель федерального министра и т.п. Обычно к должностям государственной гражданской службы относятся должности руководителей и заместителей руководителей подразделений, специалистов, референтов, помощников, советников.

Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» относит к лицам, замещающим муниципальные должности, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов с правом решающего голоса избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами. Закон прямо подчеркивает, что указанные лица не являются муниципальными служащими.

Должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы также устанавливаются соответствующими реестрами.

[вопрос]

Вопрос 4: Какие действия расцениваются как использование преимуществ должностного или служебного положения?

[ответ]

Ответ: В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…» дан перечень действий, которые должны расцениваться как использование преимуществ должностного или служебного положения. Это:

а) привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов (при этом под непосредственным подчинением, согласно п. 3 ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий вправе отдавать ему приказы, распоряжения и указания, обязательные для исполнения, поощрять и применять дисциплинарные взыскания);

б) использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, если иным кандидатам, избирательным объединениям не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;

в) использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда;

г) использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов. Данное положение не распространяется на лиц, пользующихся указанными транспортными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной охране;

д) сбор подписей избирателей, ведение предвыборной агитации лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок;

е) доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, ведения предвыборной агитации, если иным кандидатам, избирательным объединениям для этих целей не будет гарантирован такой же доступ в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом;

ж) агитационное выступление в период избирательной кампании при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий;

з) обнародование в период избирательной кампании в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда.

[вопрос]

Вопрос 5: Какие санкции предусмотрены за использование преимуществ должностного или служебного положения?

[ответ]

Ответ: Неоднократное использование кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения является основанием для отказа в его регистрации или отмены его регистрации (если он баллотируется индивидуально) или для исключения его из списка кандидатов (если он баллотируется в составе списка кандидатов).

Неоднократное использование уполномоченным представителем или доверенным лицом избирательного объединения преимуществ своего должностного или служебного положения является основанием для отказа в регистрации списка кандидатов, выдвинутого этим избирательным объединением. Для отмены регистрации списка кандидатов основанием является неоднократное использование преимуществ своего должностного или служебного положения руководителем избирательного объединения.

Если кандидат, признанный избранным, руководитель избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, использовали преимущества должностного или служебного положения, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей, это является основанием для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов.

Кроме того, статья 5.45 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает, что использование лицом, замещающим государственную или муниципальную должность, либо находящимся на государственной или муниципальной службе, либо являющимся членом органа управления организации независимо от формы собственности (в организации, высшим органом управления которой является собрание, – членом органа, осуществляющего руководство деятельностью этой организации), за исключением политической партии, преимуществ своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов, влечет наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

[вопрос]

Вопрос 6: Действительно ли на практике применяются санкции за использование преимуществ должностного или служебного положения?

[ответ]

Ответ: Санкции за использование преимуществ должностного или служебного положения довольно часто применяются на практике, правда, достаточно избирательно.

Так, нам неизвестны случаи привлечения к ответственности по этому основанию кандидатов от «Единой России» или чиновников, действовавших в интересах таких кандидатов. При этом практически в каждой кампании подаются жалобы на использование преимуществ должностного или служебного положения со стороны лиц, замещающих государственные и муниципальные должности в органах исполнительной власти.

Так, в ходе кампании по выборам депутатов Государственной Думы в использовании преимуществ должностного положения (агитационное выступление в ходе служебной командировки, агитационное выступление на мероприятии, организованном органном власти, преимущественный доступ к СМИ) обвинялись Президент РФ В.В. Путин, премьер-министр В.А. Зубков, ряд глав регионов и др. Однако избирательные комиссии и суды все их действия трактовали как правомерные.

В период, когда проводились губернаторские выборы, дважды отменялась регистрация действующих губернаторов – А.В. Руцкого (Курская область) и Ю.Е. Лодкина (Брянская область) – в обоих случаях это были губернаторы, не угодные федеральной власти.

Санкции за использование преимуществ должностного или служебного положения неоднократно применялись в отношении депутатов. Так, на выборах в Государственную Думу 2003 года было на этом основании было отказано в регистрации депутату Государственной Думы В.Н. Бондарю и депутату Тюменской областной Думы А.К. Черепанову, а также была отменена регистрация депутата Государственной Думы В.В. Крутовой. В 2004 году на выборах мэра Владивостока также на этом основании была отменена регистрация депутата Государственной Думы В.И. Черепкова.

В 2005–2006 годах использование преимуществ должностного или служебного положения депутатами, входившими в соответствующие списки кандидатов, было одним из оснований для отмены регистрации списка кандидатов партии «Родина» на выборах в Московскую городскую Думу и списка кандидатов Народной партии РФ на выборах в Калининградскую областную Думу.

На выборах в Государственную Думу 2007 года в использование преимуществ должностного или служебного положения был обвинен мэр Ставрополя Д.С. Кузьмин, входивший список кандидатов партии «Справедливая Россия». Правда суд признал лишь факт однократного использования кандидатом преимуществ должностного положения, и Кузьмин был исключен из списка кандидатов за подкуп избирателей.

В 2004 году использование преимуществ должностного или служебного положения победившим кандидатом А.А. Упыревым стало основанием для отмены результатов выборов главы Сергиево-Посадского района Московской области.

[вопрос]

Вопрос 7: Какие действия, подпадающие под признаки использования преимуществ должностного или служебного положения, на практике оказываются основаниями для применения санкций?

[ответ]

Ответ: Известны случаи санкций за привлечение к предвыборной деятельности лиц, находящихся в подчинении. Так, депутаты В.Н. Бондарь и А.К. Черепанов получили отказ в регистрации за то, что они привлекли в качестве уполномоченных по финансовым вопросам своих депутатских помощников, которые при этом не ушли в отпуск.

Использование служебного автомобиля для поездок на встречи с избирателями стало основанием для отмены регистрации депутата В.В. Крутовой и для отмены избрания А.А. Упырева.
Как использование телефонной связи, обеспечивающей функционирование государственных органов, было квалифицировано указание в агитационных материалах депутатами, входящими в списки партий «Родина» и Народной партии РФ, рабочих депутатских телефонов – в качестве контактных.

Депутату В.И. Черепкову в 2004 году было инкриминировано использование депутатских бланков для написания жалоб на нарушение его избирательных прав. При этом в данных жалобах в качестве обратного адреса указывалась общественная приемная депутата, что было расценено как использование помещений, занимаемых государственными органами.

Таким образом, кандидатам, не имеющим поддержки со стороны органов власти, следует быть чрезвычайно аккуратными и даже косвенно не использовать в избирательной кампании ресурсы, связанные с их должностным положением: помещения, средства связи транспорт и т.п.