Центр содействия демократии и правам человека "ГЕЛИКС"

[ответ]

Ответ: В вопросе контроля за голосованием и подсчетом голосов на референдуме сильно проявляется неравноправие инициативной группы и агитационных групп. Инициативная группа имеет право назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, ее члены и уполномоченные представители имеют право присутствовать на заседаниях избирательных комиссий. Инициативная группа имеет также право назначать наблюдателей, которые могут контролировать проведение голосования (в том числе и во время досрочного голосования) и подсчета голосов.

Агитационные группы по Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не имеют ни одного из этих прав, а Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» предоставляет им только право назначать наблюдателей.

Назначать членов комиссии с правом совещательного голоса при проведении референдума имеют право, помимо инициативной группы, избирательные объединения, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти, представительном органе муниципального образования соответственно уровню референдума или в законодательном (представительном) органе более высокого уровня.

Назначать наблюдателей при проведении референдума имеют право, помимо инициативной группы, общественные объединения, которые созданы и зарегистрированы на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне.

Таким образом, закон дает определенные гарантии инициаторам референдума, но не их противникам. Если среди противников референдума есть общественные объединения, зарегистрированные на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне, то определенные возможности контроля остаются. Если же таковых нет, если агитационные группы, выступающие против положительного ответа на вопрос референдума, создаются гражданами, то они не получают никаких возможностей для контроля.

Следствием такой ситуации является то, что итоги голосования на некоторых референдумах (особенно по вопросу об объединении регионов) вызвали обоснованные сомнения из-за необычно высокой явки и крайне высокой доли голосов «за».

[вопрос]

Вопрос 9: Имеют ли граждане право ознакомиться с текстом нормативного акта, выносимого на референдум?

[ответ]

Ответ: В случае вынесения на референдум проекта нормативного акта, граждане должны иметь возможность своевременно ознакомиться с этим проектом. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит специальную статью (статью 55), состоящую из одного абзаца, в которой говорится, что «каждый участник референдума не позднее чем за 30 дней до дня голосования имеет право получить текст этого проекта в территориальной комиссии (избирательной комиссии муниципального образования)». При этом «обязанность изготовления и распространения указанного текста возлагается на инициативную группу по проведению референдума, если иное не предусмотрено законом. Оплата изготовления указанного текста осуществляется за счет средств соответствующего фонда референдума, если иное не предусмотрено законом».

Кроме того, статья 61 данного федерального закона предусматривает размещение проекта нормативного акта на информационном стенде в помещении для голосования.

Во многих региональных законах содержится также требование к сборщикам подписей в поддержку инициативы проведения референдума предъявлять по первому требованию гражданина проект выносимого на референдум нормативного акта.

В научно-практическом комментарии к федеральному закону содержатся рекомендации для региональных законодателей установить в законах субъектов РФ более подробное регулирование этого вопроса. В частности, рекомендуется установить, в какой форме изготавливается текст, в каком количестве должен быть изготовлен текст, порядок получения текста гражданином и др. Однако в большинстве региональных законов просто дублируется абзац из федерального закона (с исключением слов «если иное не предусмотрено законом», а иногда и без исключения этих неуместных в региональном законе слов).

Таким образом, законы содержат существенную неопределенность. С одной стороны, указанные требования можно трактовать как обязанность инициативной группы напечатать проект тиражом, равным числу граждан, имеющих право на участие в референдуме (для Москвы это около 7 миллионов, для Нижегородской области – около 3 миллионов), на что может уйти большая часть фонда референдума. С другой стороны, очевидно, что лишь небольшая часть граждан реально пойдет в комиссию получать текст проекта и поэтому печатать его можно значительно меньшим тиражом. Однако комиссия, организующая референдум, может потребовать от инициативной группы напечатать максимальный тираж.

Впрочем, санкции за невыполнение такого требования не предусмотрены.

[вопрос]

Вопрос 10: Кто может отменить или изменить решение, принятое на референдуме?

[ответ]

Ответ: В соответствии с конституционным положением о референдуме как высшем непосредственном выражении власти народа закон устанавливает, что решение, принятое на референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. При этом данное решение действует на всей территории, где проводился референдум (т.е. решение, принятое на общероссийском референдуме, действует на всей территории Российской Федерации; решение, принятое на референдуме субъекта РФ, действует на всей его территории; решение, принятое на местном референдуме, действует на всей территории соответствующего муниципального образования).

Существуют, однако, еще две проблемы, связанные с юридической силой решения, принятого на референдуме. Первая проблема – возможность и порядок отмены или изменения этого решения. Вторая проблема – реализация решения через принятия необходимого нормативного акта.

Пути решения обеих проблем обозначены в законе.

Решение, принятое на референдуме, может быть отменено судом по трем группам оснований. Первая группа оснований – нарушение порядка проведения референдума, «повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума». В этом случае результаты референдума признаются недействительными, и комиссия, организующая референдум, должна назначить повторное голосование.

Вторая группа оснований – несоответствие закона субъекта РФ, на основании которого проводился референдум субъекта РФ, Конституции РФ, федеральному закону, действовавшим на момент проведения данного референдума, или несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения данного референдума, «повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума».

Вопрос о том, дают ли выявленные нарушения порядка проведения референдума или несоответствия регионального закона либо устава муниципального образования нормативному акту более высокого порядка основание считать, что выявить действительную волю участников референдума в результате этих нарушений или несоответствий оказалось невозможно – сложнейший, и судам обычно трудно принять по нему объективное решение.

Третья группа оснований – несоответствие решения, принятого на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, а на местном референдуме – также закону субъекта РФ. Как отмечалось выше, вопрос, выносимый на референдум, должен до регистрации инициативной группы проходить проверку на предмет его соответствия Конституции и законам. Если такая проверка была произведена неграмотно, вся кампания референдума может оказаться напрасной.

Если решение, принятое на референдуме, не было отменено судом, то, согласно общему правилу, это решение может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на референдуме того же уровня (но не ранее чем через два года после его принятия). Однако из этого общего правила есть два исключения.

Первое исключение касается принятого на референдуме нормативного акта. В самом нормативном акте может содержаться иной порядок внесения изменений в него. Более того, если это, например, устав муниципального образования, то желательно, чтобы он содержал возможность его изменения иным путем (например, большинством в две трети голосов представительного органа муниципального образования), чтобы не нужно было каждое мелкое изменение выносить на референдум. Тем не менее, федеральный закон предусматривает возможность внесения изменений в нормативный акт, принятый на референдуме, «в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме».

Второе исключение предусмотрено для решения на референдуме субъекта РФ по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта РФ. В случае, если после проведения референдума вступил в силу федеральный закон по данному вопросу, решение, принятое на референдуме и не соответствующее этому федеральному закону, не применяется.

Возможна ситуация, когда решение, принятое на референдуме, не может быть реализовано без дополнительного принятия закона или иного нормативного акта. Например, решение об объединении субъектов РФ требует принятия соответствующего федерального конституционного закона. Для таких случаев федеральный закон предусматривает следующий порядок. Федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного закона, нормативного правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

[вопрос]

Вопрос 11: Есть ли специфика у референдумов, связанных с преобразованием муниципальных образований или созданием новых муниципальных образований?

[ответ]

Ответ: Проведение референдумов по вопросам преобразования или изменения границ муниципальных образований, а также по вопросам определения структуры органов вновь создаваемых муниципальных образований имеет определенную специфику. Поэтому этим вопросам посвящены специальные нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Специфика референдумов по вопросам преобразования или изменения границ муниципальных образований связана в первую очередь с тем, что при этом затрагиваются интересы не одного, а двух или более муниципальных образований (или будущих муниципальных образований). Это касается следующих случаев:

- изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов;
- изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений;
- объединение двух и более поселений;
- разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений;
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (в этом случае он, соответственно, выделяется из состава муниципального района или, наоборот, включается в его состав).

В этих случаях закон предусматривает необходимость получения на референдуме согласия населения всех затрагиваемых муниципальных образований (в т.ч. и населения муниципальных образований, которые будут образованы в результате разделения).

Еще одна особенность предусмотрена частью 5 статьи 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. При проведении голосования по вопросам преобразования или изменения границ муниципального образования положения федерального закона и закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, не применяются.

Специфика референдума по вопросам определения структуры органов вновь создаваемых муниципальных образований связана с тем, что в этих муниципальных образованиях еще нет органов, правомочных назначить референдум и совершать другие предусмотренные законом действия. Поэтому для инициирования такого референдума статьей 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрена специальная процедура.

Согласно этой статье, местный референдум по вопросу определения структуры органов вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования с такой инициативой выступит группа жителей муниципального образования. Указанная группа должна собрать не менее 3% подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта РФ в порядке и сроки, которые установлены для местного референдума.

После этого избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные законом полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.

В решении, принимаемом на местном референдуме, должны устанавливаться:

- структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
- порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.