Центр содействия демократии и правам человека "ГЕЛИКС"

[вопрос]

Вопрос 1: Какие положения избирательного законодательства закреплены в Конституции Российской Федерации и нормах международного права?

[ответ]

Ответ: В Конституции РФ содержатся наиболее важные положения, касающиеся избирательных прав. Это в первую очередь положение части 3 статьи 3, согласно которому выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа, и положения частей 2 и 3 статьи 32, провозглашающие право граждан избирать и быть избранными, а также устанавливающие ограничения этих прав.

Пункт «в» статьи 71 Конституции определяет, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации. Из этой нормы следует, что на федерального законодателя, в первую очередь, ложится бремя регулирования основных вопросов, касающихся выборов и избирательной системы по всей стране. Субъект РФ в своих законах и иных актах вправе предоставлять дополнительные гарантии избирательных прав граждан, определяемые спецификой региона.

Кроме того, часть 1 статьи 81 Конституции РФ определяет, что Президент РФ избирается на 4 года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Конституция РФ не содержит аналогичного требования в отношении выборов депутатов Государственной Думы. В статье 96 сказано лишь, что Дума избирается сроком на 4 года и что порядок ее выборов устанавливается федеральным законом. Однако из этого не следует, что для выборов депутатов Государственной Думы может быть установлен иной порядок, чем всеобщие прямые и равные выборы при тайном голосовании.

Во-первых, принцип равного избирательного права непосредственно вытекает из статьи 19 Конституции РФ, а принцип всеобщего избирательного права – из ее статей 3 и 32. Во-вторых, Конституция РФ содержит также часть 4 статьи 15, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Согласно этой же части международные договоры РФ имеют приоритет перед федеральными законами.

К общепризнанным принципам и нормам международного права относятся в первую очередь принципы и нормы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах (последний даже формально имеет обязательную юридическую силу). При этом принцип всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании закреплен в пункте 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека и пункте “b” статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Кроме того, для Российской Федерации обязательный характер носят Протокол № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статья 3 которого обязывает «проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти», и Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. В последней расшифрованы принципы всеобщего равного и прямого избирательного права, тайного голосования, периодических и обязательных выборов, открытых и гласных выборов, свободных, подлинных и справедливых выборов. В частности, в пункте 2 статьи 4 Конвенции говорится, что «все депутатские мандаты в одной из палат национального законодательного органа являются объектом свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе всенародных выборов».

Что касается представительных органов местного самоуправления, на которые не распространяется действие Протокола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, то их выборы «путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования» предусмотрены пунктом 2 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией.

Исходя из изложенного, можно утверждать, что принцип всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании распространяется на выборы депутатов любых представительных органов публичной власти: Государственной Думы, законодательных органов субъектов РФ (для двухпалатных органов – только на одну из палат) и представительных органов муниципальных образований. Что касается исполнительных органов власти, а также верхних палат законодательных органов, то ни международные стандарты, ни Конституция РФ не запрещают формировать эти органы иным путем.

Таким образом, Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ представляют верхний уровень в иерархической системе российского избирательного законодательства. Важно отметить, что эти документы являются актами прямого действия и могут (точнее, должны) применяться российскими судами. Так, известны случаи, когда суд, основываясь на статье 32 Конституции РФ, обязывал включать в список избирателей граждан, находящихся в больницах и не имеющих требуемого в этих случаях по закону открепительного удостоверения.

[вопрос]

Вопрос 2: Какую роль играет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»?

[ответ]

Ответ: Ни Конституция, ни международные конвенции, как документы общего характера, не могут детально регламентировать права граждан. Поэтому ключевую роль в этом отношении должны играть федеральные законы. И главным законом в области регулирования и защиты избирательных прав граждан является Федеральный закон с весьма красивым и привлекательным названием: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Его действие распространяется на все выборы, проводимые в нашей стране. Поэтому основная идея данного закона – заложить общую правовую базу для проведения выборов любого уровня в стране, определить общие принципы реализации избирательных прав, общие защитные механизмы, гарантирующие и защищающие народовластие.

В настоящее время действует уже формально третья, а фактически пятая версия данного закона. Первая версия была принята в 1994 г. и называлась Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Затем в 1997 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в который в 1999 г. было внесено много существенных изменений. В 2002 г. был принят новый закон с тем же названием, который в 2005 г. подвергся значительной корректировке. В последующие годы в этот закон был внесен еще ряд точечных изменений, в том числе весьма существенных.

Этот закон в пункте 6 статьи 1 закрепляет свой приоритет не только в отношении законов субъектов РФ и подзаконных нормативных актов (что соответствует Конституции РФ и правовым принципам), но и в отношении других федеральных законов о выборах и референдумах. В то же время многие правоведы не признают его приоритета в отношении федеральных законов (в частности, Федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации»), считая, что в случае коллизии двух федеральных законов действует общее правило, согласно которому применяется закон, принятый позднее. Иногда руководствуются и другим общим юридическим принципом: «в случае коллизии действует специальный закон» (в нашем случае – федеральный закон, который непосредственно регулирует конкретные выборы).

Проблема установления «превосходства» одного федерального закона над другими, находящимися на одной и той же иерархической ступеньке системы нормативно-правовых актов, порождает противоречивую правоприменительную практику, когда в аналогичных случаях уполномоченные органы (избиркомы, суды, прокуратура и др.) принимают различные решения, руководствуясь нормами «удобного» им правового акта. Впрочем, эта проблема касается не только норм избирательного законодательства, она типична для большинства кодексов Российской Федерации.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» часто называют «рамочным», поскольку его задача – не исчерпывающее регулирование порядка проведения выборов и референдума, а установление тех рамок, в пределах которых на всех проводимых в стране выборах и референдумах могут быть обеспечены права граждан. Поэтому для проведения конкретных выборов должны приниматься специальные законы. Так, для проведения федеральных выборов принимаются специальные федеральные законы: «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации». Для проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в каждом регионе принимаются собственные законы субъектов РФ.

Таким образом, этот закон мы:

– используем на каждых выборах в Российской Федерации;
– сопоставляем его нормы с нормами специальных законов федерального и регионального уровня на предмет коллизии;
– непосредственно применяем его нормы в случае неурегулированности отдельных вопросов в специальных законах.

[вопрос]

Вопрос 3: Какие иные федеральные законы регулируют вопросы выборов в России?

[ответ]

Ответ: В структуре федерального законодательства в сфере выборов помимо вышеуказанного «рамочного» закона можно выделить четыре основных блока:

1. Специальные федеральные законы, регулирующие выборы федерального уровня. К ним относятся:

– Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;
– Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации».

Это акты прямого действия, определяющие порядок и особенности проведения соответствующих выборов.

2. Другие специальные федеральные законы, непосредственно относящиеся к избирательному законодательству.
Одним из таких законов является Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Этот закон был принят в 1996 г. с целью обеспечить проведение выборов в органы местного самоуправления при недостаточности региональной и местной законодательной базы. В настоящее время он потерял свое значение и, хотя формально не отменен, но фактически не применяется. В последние годы он почти не обновлялся и потому в значительной степени противоречит «рамочному» закону.

Второй закон, относящийся к данному блоку, – Федеральный закон «О Государственной автоматизированной системе «Выборы».

3. Федеральные законы, относящиеся к другим отраслям законодательства, но при этом регулирующие отдельные аспекты избирательного процесса:

– Федеральный закон «О политических партиях» (регулирует вопросы участия в выборах политических партий);
– Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях (определяют ответственность за нарушения избирательного законодательства);
– Гражданский процессуальный кодекс РФ (регулирует порядок судебной защиты избирательных прав).

4. Федеральные законы, затрагивающие отдельные вопросы проведения выборов либо расшифровывающие понятия, используемые в избирательном законодательстве:

– Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
– Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
– Закон РФ «О средствах массовой информации»;
– Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;
– Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности»;
– Трудовой кодекс Российской Федерации;
– Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;
– Федеральный закон «О персональных данных»;
– Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации»;
– Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
– Федеральный закон «О статусе военнослужащих» и некоторые другие.

[вопрос]

Вопрос 4: Какую роль в регулировании выборов играют законы субъектов Российской Федерации?

[ответ]

Ответ: Региональное законодательство в сфере избирательного права включает в себя два основных компонента: конституции (уставы) регионов и региональные законы о выборах. Конституции и уставы субъектов РФ закрепляют систему региональных органов власти, определяют основные принципы и особенности избирательной системы региона.

Региональные законы о выборах могут иметь различные формы. Во многих субъектах РФ действуют три различных закона – один о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, второй – о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, третий – о выборах должностных лиц местного самоуправления. Названия этих законов чаще всего типовые, например: «О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов», «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Новосибирской области», «О выборах глав муниципальных образований в Новосибирской области». В некоторых регионах (например, в Томской и Челябинской областях) действуют два закона: выборы в органы местного самоуправления объединены в один закон.

В ряде субъектов РФ принят единый закон, регулирующий порядок проведения всех региональных и муниципальных выборов на территории данного субъекта РФ (часто в этом же законе регулируются и вопросы проведения референдума, а также отзыва и других форм народного волеизъявления). Эти законодательные акты имеют различные названия:

«Избирательный кодекс Белгородской области», «Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц», Закон Воронежской области «Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц», Закон Республики Коми «О выборах, референдумах, опросах и отзыве в Республике Коми», Закон Ивановской области «О выборах», Закон Ярославской области «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области». По своей структуре они (независимо от их названия) делятся на два типа: копирующие структуру федеральных законов (законы о выборах Ивановской и Ярославской областей, избирательные кодексы города Москвы, Хабаровского и Приморского краев, Костромской области) и построенные по типу кодексов, т.е. имеющие общую и специальную части (избирательные кодексы Амурской, Белгородской, Владимирской, Тверской, Тюменской областей, «Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц», Закон Республики Коми «О выборах, референдумах, опросах и отзыве в Республике Коми»).

Что касается содержания законов, регулирующих конкретные выборы (как федеральных, так и региональных), то оно в значительной степени копирует содержание Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», так как последний довольно детально регламентирует большое число избирательных процедур. В специальных законах остается в основном установить ряд параметров, для которых «рамочный» закон определяет лишь предельные значения (количество подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидата и др.) или полностью относит установление их значения на усмотрение соответствующего законодателя (предельные размеры расходования средств избирательных фондов и т.п.), а также уточнить некоторые процедуры, подробно в «рамочном» законе не отрегулированные (например, голосование по открепительному удостоверению). Кроме того, в «рамочном» законе есть нормы, действующие «по умолчанию», которые тем не менее разрешено в специальных законах изменять (например, освобождение кандидатов от обязанности предоставлять сведения о доходах и имуществе при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых средняя норма представительства не превышает 5 тыс.), либо, наоборот, содержится разрешение вводить определенные нормы (например, возможность назначения наблюдателей общественными объединениями).

В то же время пункт 3 статьи 1 «рамочного» закона гласит, что «федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом». Это положение остается одним из наиболее неопределенных и вызывающих многочисленные споры (в том числе судебные). Часто возникает вопрос: является ли та или иная норма регионального закона, устанавливающая не предусмотренную «рамочным» законом процедуру, «дополнительной гарантией» избирательных прав, т.е. допустимой с точки зрения федерального законодательства, или эта норма недопустима в региональном законе без соответствующего разрешения федерального законодателя. Представляется, что в этом случае следует оценивать, содержит ли проверяемая норма дополнительные ограничения избирательных прав граждан, поскольку такие ограничения могут быть установлены только федеральным законом.

[вопрос]

Вопрос 5: Какие нормативные правовые акты, помимо собственно законов о выборах, важны с точки зрения реализации и защиты избирательных прав?

[ответ]

Ответ: Для реализации избирательных прав имеют значения не только собственно избирательные законы, но и многие законы из смежных областей права (перечень таких законов приведен в ответе на вопрос 3). Так например, реализация активного избирательного права непосредственно связана с Федеральным законом «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в реализации пассивного избирательного права большую роль играет Федеральный закон «О политических партиях».

Большинство избирательных прав должны быть обеспечены законодательством, пресекающим нарушения, поэтому Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях содержат специальные разделы, посвященные ответственности за нарушения избирательных прав граждан, а Гражданский процессуальный кодекс РФ – специальный раздел, посвященный делам по защите избирательных прав.

Помимо законов, источники избирательного права включают также иные акты. К ним относятся:

– Постановления Конституционного Суда РФ в сфере избирательного права;
– уставы и иные нормативные акты муниципальных образований, в которых, в частности, устанавливается количество избираемых депутатов представительного органа муниципального образования, определяется схема избирательных округов на выборах этих депутатов и порядок вступления в должность избранных должностных лиц;
– нормативные акты избирательных комиссий (главным образом ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ), например, инструкции о едином порядке подсчета голосов, об использовании ГАС «Выборы» и т.п.;
– нормативные акты различных ведомств, имеющие отношение к выборам (например, Приказ Минюста РФ от 28 сентября 2005 г. № 183, установивший форму удостоверительной надписи о нотариальном засвидетельствовании сведений, содержащихся в списке лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей, и подлинности подписи этих лиц).

Эти акты также могут быть важны с точки зрения реализации избирательных прав граждан.

[вопрос]

Вопрос 6: Какую роль играют нормативные акты избирательных комиссий?

[ответ]

Ответ: Законы о выборах дают право Центральной избирательной комиссии РФ и избирательным комиссиям субъектов РФ издавать нормативные акты, а по определенным вопросам обязывают их делать это.

Так, пункт 13 статьи 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» предусматривает, что ЦИК РФ в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения данного Федерального закона, обязательные для исполнения. К таким инструкциям относятся, в частности, инструкции об организации единого порядка установления итогов голосования. В них могут содержаться требования, отсутствующие в законах, например, дополнительные контрольные соотношения строк итогового протокола.

Кроме того, в пункте 9 статьи 21 этого закона специально отмечено, что ЦИК РФ:

– организует разработку нормативов технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий, утверждает указанные нормативы;
– устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей и другие избирательные документы.

В пункте 10 статьи 23 указанного закона отмечено, что избирательная комиссия субъекта РФ по поручению ЦИК РФ устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей и другие избирательные документы.

Пункт 12 статьи 58 указанного закона устанавливает, что при проведении выборов в федеральные органы государственной власти порядок открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов кандидатов и/или избирательных объединений устанавливается ЦИК РФ по согласованию с Центральным банком РФ, а при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, в органы местного самоуправления порядок открытия, ведения и закрытия указанных счетов устанавливается соответствующей избирательной комиссией субъекта РФ по согласованию с главным управлением (национальным банком) Центрального банка РФ в соответствующем субъекте РФ. Соответствующей избирательной комиссией устанавливаются также порядок и формы учета и отчетности о поступлении средств избирательных фондов и расходовании этих средств.

Инструкции, которые избирательные комиссии издают в соответствии с данным требованием закона, являются, пожалуй, наиболее важными из нормативных актов избирательных комиссий.

Зачастую избирательные комиссии издают разъясняющие акты, выходящие за круг вышеуказанных вопросов, которые имеют обычно рекомендательный характер, но тем не менее способствуют единообразному применению закона.

[вопрос]

Вопрос 7: Где можно найти необходимые законы и иные нормативные акты?

[ответ]

Ответ: Федеральные законы сразу же после их подписания Президентом РФ официально публикуются в «Российской газете» и в журнале «Собрание законодательства Российской Федерации». Законы субъектов РФ публикуются в изданиях, установленных в этих субъектах для таких публикаций. Так же публикуются и акты избирательных комиссий.

Одна из проблем состоит в том, что законы о выборах и ряд других законов подвергаются постоянной правке. Например, в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» за период 2004–2007 годов (т.е. Государственной Думой четвертого созыва) изменения вносились 17 раз, а с момента его принятия в 2002 году до начала кампании по выборам депутатов Государственной Думы пятого созыва – 21 раз. Поэтому очень сложно бывает пользоваться официальными публикациями. Например, для того, чтобы использовать указанный закон на выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва, нужно было иметь 22 официальные публикации, которые при этом требовалось сопоставлять друг с другом.

Правда, законы о выборах и иные законы обычно издаются в виде отдельных книг – и переиздаются, когда в них вносятся изменения. Однако в последнее время в избирательное законодательство изменения вносятся столь часто, что после каждого изменения их нет смысла переиздавать. Обычно переиздания осуществляются к федеральным выборам, однако Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» действует и на региональных выборах, и на муниципальных.

Наиболее удобной формой издания законов и иных нормативных актов являются электронные издания в правовых справочно-информационных системах («Консультант Плюс», «Гарант» и др.). В них после каждого изменения генерируется действующая версия закона, к тому же есть указания на то, когда какое изменение было внесено и вступило в силу. Однако эти справочно-информационных системы – коммерческие продукты, и бесплатно обычно доступна лишь небольшая их часть (впрочем, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» чаще всего доступен). К тому же с публикацией в них региональных законов бывают существенные задержки.

Важным источником являются также сайты избирательных комиссий. На сайте ЦИК РФ (http://www.cikrf.ru) публикуются не только постановления этой комиссии, но и федеральные законы, имеющие отношение к выборам. Однако и здесь не всегда можно найти свежую версию закона. Так, 27 мая 2009 года на сайте была версия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» от 9 февраля 2009 года, в то время как в системе «Консультант Плюс» уже появилась к этому времени версия от 12 мая 2009 года (а ранее была версия от 5 апреля 2009 года).

На сайтах избирательных комиссий субъектов РФ (адреса которых можно найти на сайте ЦИК РФ) размещаются законы этих субъектов РФ о выборах. Однако и здесь не всегда оперативно размещаются новые законы или измененные версии законов.