Центр содействия демократии и правам человека "ГЕЛИКС"

[ответ]

Ответ: Одна из главных претензий из тех, которые предъявляются к нынешнему российскому избирательному законодательству с самых разных сторон, – это то, что оно запутано, содержит много неясных норм, в нем трудно ориентироваться. Иными словами, оно очень неудобно для пользователей и правоприменителей.

При этом многие видят причину в том, что избирательные законы слишком подробные, и призывают сделать Избирательный кодекс максимально кратким.

Однако, по нашему мнению, это ошибочная точка зрения. Ибо короткий закон – не значит, понятный. Наоборот, когда закон пытаются написать как можно более кратко, он становится и нечитаемым, и плохо воспринимаемым.

Часто предлагают отказаться от подробного регулирования избирательных процедур, от норм-инструкций. Однако отказ от включения норм-инструкций в закон приводит лишь к тому, что эти нормы включаются в подзаконные акты. Но создание подзаконных инструкций целесообразно тогда, когда эти инструкции определяют эффективность работы соответствующих чиновников, но не затрагивают права граждан. Иначе гражданам приходится штудировать не только законы, но и подзаконные акты, и никаких выгод от такого сокращения закона граждане не получают.

По нашему мнению, понятность закона должна обеспечиваться с помощью структурных решений и соблюдения требований юридической техники. Это, в частности:

1) Удобная и понятная структура. В частности, структура должна быть такой, чтобы применителю, пользователю не обязательно было читать весь закон: он должен легко понять, какие главы и статьи ему надо читать, а какие в данной ситуации читать не нужно.

2) Должны быть разделены нормы разного типа. В частности, императивные нормы (т.е. нормы прямого действия) должны быть отделены от диспозитивных норм (т.е. норм, которые обращены к региональному законодателю, указывают, что должно регулироваться региональным законом). Нормы, устанавливающие права и обязанности, определенные правила, должны быть отделены от норм, описывающих процедуры, порядок действий. Желательно помещать их в разные статьи, в крайнем случае – в разные пункты (в действующем законодательстве нормы разного типа зачастую помещаются в одно предложение).

3) Не должно быть слишком больших по объему статей, слишком больших пунктов, слишком длинных фраз. Например, в действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…» есть статья 38, содержащая 37 пунктов, в некоторых еще до 16 подпунктов. Понятно, что в такой статье трудно ориентироваться, поэтому такие статьи нужно разбивать на несколько статей.

4) Нормы должны помещаться именно в те статьи, главы и разделы, к которым они относятся. Если непонятно, в какую статью поместить норму, скорее всего для нее надо создать отдельную статью.

5) Нормы не должны дублироваться, каждая норма должна быть изложена в одном месте. Иначе велик риск того, что между нормами возникнет противоречие – если не при создании закона, так при его последующих модификациях.

6) Должна быть четкая система ссылок на смежные нормы. Но при этом, конечно, важно не переусердствовать, чтобы не получались пункты закона, состоящие из одних ссылок.

7) Все используемые специальные термины должны быть определены. Если термин используется в нескольких статьях, он должен быть определен в начале закона.

8 Необходимо добиваться четкости и понятности формулировок. Не должно быть формулировок, понимаемых неоднозначно. Длинные термины желательно заменять более короткими.

[Admin]

Вопрос 9: Как должны в Избирательном кодексе регулироваться региональные и муниципальные выборы?

[ответ]

Ответ: Как и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…», в Избирательном кодексе должны быть как императивные нормы (нормы прямого действия), так и диспозитивные нормы (нормы, которые отсылают к региональному закону или уставу муниципального образования). При этом большинство диспозитивных норм должно иметь рамочный характер, то есть устанавливать определенные рамки, внутри которых региональный законодатель волен осуществлять собственное регулирование.
Задача Кодекса – позволить законодателю на каждом уровне регулировать именно те вопросы, которые он может регулировать наилучшим образом.

С этой точки зрения большинство избирательных процедур целесообразно регулировать на федеральном уровне. Во-первых, они обычно не имеют никакой региональной специфики. Во-вторых, в осуществлении многих процедур участвуют организации, чья деятельность регулируется на федеральном уровне (СМИ, правоохранительные органы, кредитные организации). В-третьих, необходимость унификации избирательных процедур связана с практикой совмещения выборов (особенно широко распространившейся после введения единых дней голосования) и с профессионализацией избирательных комиссий. В-четвертых, написание процедурных норм – сложная юридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта; в регионах такого опыта, как показывает практика, часто не хватает. И, наконец, самое главное – сами избирательные процедуры во многом определяют возможность реализации избирательных прав.

В то же время региональным законодателям необходимо оставить свободу выбора по многим принципиальным вопросам, в том числе связанным с избирательной системой, и особенно по тем вопросам, где проявляется региональная специфика.
Муниципальным образованиям тоже необходимо оставить возможность выбора избирательной системы. Нынешний Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» не запрещает региональным законодателям ограничивать муниципальные образования в выборе избирательной системы, и в ряде регионов законом субъекта РФ жестко устанавливается определенная избирательная система для муниципальных выборов. От такого навязывания нужно отказаться.

В то же время, оставляя за региональным законодателем возможности поиска и законодательного закрепления собственных вариантов организации и проведения выборов, необходимо установить для этих возможностей определенные рамки, не позволяющие принятия заведомо антидемократических норм, таких как, например, завышенный заградительный барьер или использование для распределения мандатов метода делителей Империали (метода, сильно искажающего пропорциональность распределения).

Как уже отмечалось, в Избирательном кодексе императивные и диспозитивные нормы должны быть четко разделены. При таком подходе региональному законодателю не потребуется дублировать в региональном законе нормы федерального закона, как это н6еизбежно происходит сейчас. Законы субъектов РФ могут стать компактными, подобными разделам особенной части Избирательного кодекса РФ: они будут включать только специальные нормы, а в остальном ссылаться на императивные нормы общей части федерального кодекса. При этом для удобства правоприменителей можно будет помещать в одно издание общую часть кодекса и региональный закон.

[Admin]

Вопрос 10: Должен ли Избирательный кодекс затрагивать смежные вопросы, например, вопрос создания и регистрации политических партий?

[ответ]

Ответ: Избирательный кодекс должен регулировать вопросы, непосредственно касающиеся выборов и референдума.
Как уже отмечалось, не должно быть дублирования норм. Это касается и дублирования в разных законах. Например, вопросы участия политических партий в выборах должны быть только в Избирательном кодексе, а вот вопросы создания и регистрации политических партий нужно оставить для закона о политических партиях. Порядок рассмотрения избирательных споров целесообразно оставить в Гражданском процессуальном кодексе, ответственность за нарушения избирательного законодательства – в Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях.

Однако поскольку перечисленные законы связаны с выборами и от их содержания в значительной степени зависит реализация избирательных прав граждан, создание Избирательного кодекса неизбежно приведет к необходимости корректировки этих законов. Поэтому параллельно с созданием Избирательного кодекса необходимо будет подготовить также проект закона о внесении изменений в эти и ряд других законов.

[Admin]

Вопрос 11: Может ли Избирательный кодекс способствовать демократизации российских выборов?

[ответ]

Ответ: Группа экспертов, работающая над проектом Избирательного кодекса, намерена восстановить в нем многие положения, которые были исключены из российского избирательного законодательства в 2005–2009 годах. Это смешанная система на выборах в Государственную Думу, строка «против всех» в избирательном бюллетене, избирательный залог, независимое общественное наблюдение, возможность блокирования партий и ряд других. Предполагается снизить заградительный барьер на выборах в Государственную Думу даже не до прежних 5, а до 4 или 3%.

Однако в работе над Избирательным кодексом это не главное. Все это можно вернуть и без кодификации избирательного законодательства.

Главное – то, что при кодификации во главу угла должны быть поставлены избирательные права граждан и гарантии их реализации. То есть то, что было продекларировано, но не осуществлено при создании Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…».

Одна из главных проблем российских выборов – это проблема реализации пассивного избирательного права. Нынешние нормы избирательного законодательства и практика их применения позволяют отказать потенциальному лидеру в возможности реализовать его пассивное избирательное право из-за не очень точно оформленного документа, из-за каких-то других мелких недочетов, не имеющих никакого отношения к вопросу о его праве быть кандидатом на выборах. Это приводит к существенному снижению конкуренции на выборах, к нарушению активного избирательного права большинства граждан, поскольку они не могут проголосовать за тех кандидатов, которым доверяют, и в конечном счете – к утрате выборами своего предназначения.

По нашему мнению, решить эту проблему и ряд аналогичных можно только путем существенной и, главное, системной переработки избирательного законодательства, т.е. путем кодификации.

Важно также, чтобы нормы закона были понятными и не допускали множественного толкования, что обычно приводит к избирательному применению закона. Этот тоже одна из важнейших задач кодификации и одновременно один из факторов, призванных способствовать демократизации выборов.

Тем не менее, важно понимать, что одних изменений законодательства недостаточно. Необходимо добиваться его правильного применения, необходимо и повышение гражданской активности избирателей. Но это уже политические задачи.

[Admin]

Вопрос 12: Есть ли шансы на то, что данная работа будет востребована?

[ответ]

Ответ: Мы находится в постоянно меняющемся мире, где скорость перемен несопоставима с иными эпохами. Положение меняется быстро, и н еисключена ситуация, когда появится возможность для реализации идей и предложений по демократизации политической системы. Если это произойдет, то наличие готового проекта, который можно предложить к обсуждению, значительно увеличивает шансы на то, что эти идеи могут быть реализованы. В мировой практике идеи тех или иных перемен никогда не возникают «из пустоты» – любые решения в действительности опираются на ранее разработанные проекты. Вначале почти всегда идет длительный процесс формирования общественного запроса, разработки различных проектов и инициатив, которые при возникновении благоприятной ситуации обретают форму законов или по крайней мере используются в качестве элементов своих программ теми или иными политическими силами.

В известном смысле история развития конституционализма и избирательного права в XIX–XX веках – это история разработки значительного числа законодательных проектов, вокруг которых порой формировались интеллектуальные клубы, а иногда и целые политические и общественные движения. Даже не будучи реализованными, подобные проекты (в российской истории можно вспомнить, к примеру, реформы Сперанского или проекты декабристов) оказывали значительное влияние на дальнейшее политическое развитие и разработку конкретных решений в последующие политические эпохи. Создать собственную позитивную программу, основу для реального общественной кампании «за» конкретные изменения, на наш взгляд, было бы важным шагом для развития гражданского общества в Российской Федерации.