Центр содействия демократии и правам человека "ГЕЛИКС"

[Admin]

Вопрос 1: Зачем нужен Избирательный кодекс?

[ответ]

Ответ: Избирательное законодательство может строиться различными способами. Наиболее простой способ – это создание для каждых выборов своих законов. Например, в Российской Федерации есть отдельный закон о выборах Президента РФ и отдельный закон о выборах депутатов Государственной Думы. Во многих субъектах РФ действуют отдельные законы о выборах регионального парламента, о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и о выборах должностных лиц муниципальных образований (когда были губернаторские выборы, действовали и отдельные законы о выборах губернаторов).

Кроме того, часто возникает необходимость принятия отдельных законов, посвященных некоторым аспектам избирательного права. Так, в Российской Федерации в 2003 году был принят Федеральный закон «О Государственной автоматизированной системе «Выборы». В 1990-е годы были попытки принять федеральный закон об общественном контроле на выборах. Во многих регионах действуют региональные законы об избирательной комиссии субъекта РФ или даже о системе избирательных комиссий. В ряде стран приняты отдельные законы о финансировании избирательных кампаний.

Однако наличие большого числа законов создает определенные неудобства. Правоприменителям приходится пользоваться одновременно несколькими законами, а нормы этих законов могут плохо стыковаться или даже откровенно противоречить друг другу. Это касается и законов, посвященных разным выборам. Так, выборы могут быть совмещены, и в этом случае возникает необходимость состыковать нормы, касающиеся проведения голосования и подсчета голосов (да и некоторых других аспектов, например, предоставления кандидатам бесплатного эфира).
Но даже если выборы не совмещаются, то правоприменителями на разных выборах все равно оказываются в основном одни и те же люди, и им очень трудно работать, если на каждых выборах действуют разные нормы.

Выходом из такой ситуации является создание единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного нормативного акта, который бы системно регулировал всю совокупность общественных отношений, связанных с выборами. Подобный нормативный акт обычно называют Кодексом, а процесс его создания – кодификацией.

[Admin]

Вопрос 2: Есть ли примеры Избирательных кодексов в других странах?

[ответ]

Ответ: По мнению ряда специалистов, избирательное право представляет собой чрезвычайно удобную для кодификации подотрасль конституционного права. В ней можно достигнуть достаточно высокого уровня нормативного обобщения благодаря высокой степени урегулированности избирательных отношений правовыми нормами и наличию общих для всех выборов основных положений и стадий избирательного процесса.

Поэтому избирательное законодательство кодифицировано во многих странах. Избирательные кодексы действуют во Франции, Бельгии, Аргентине, Бразилии, Египте, Камеруне, на Филиппинах, Мадагаскаре. В Мексике аналогичный законодательный акт носит название «Федеральный кодекс избирательных процедур и институтов». В Испании Органический закон 5/1985 от 19 июня 1985 года, хотя и не называется кодексом, практически представляет собой избирательный кодекс. Приняты избирательные кодексы (кодексы о выборах) и в ряде постсоветских государств: Азербайджане, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстане.
Особенно ценным для Российской Федерации является опыт кодификации избирательного законодательства в федеративных государствах – Аргентине, Бразилии и Мексике. Этот опыт доказывает совместимость кодификации с федеративным устройством государства.

[Admin]

Вопрос 3: Предпринимались ли в России попытки создания Избирательного кодекса?

[ответ]

Ответ: Первая попытка создания российского избирательного кодекса относится к 1992 году. Тогда в рамках плановой законотворческой деятельности Комитета Верховного Совета РФ по вопросам работы Советов народных депутатов и развития самоуправления рабочей группой под руководством секретаря комитета В.А. Балалы был разработан пакет законопроектов под общим названием «Об избирательном процессе» (при этом неофициально его также называли «Избирательным кодексом России»). Пакет состоял из законопроекта «Об основах избирательного процесса», фактически представлявшего общую часть кодекса, и шести законопроектов, представлявших его особенную часть. В июне 1992 года этот пакет был представлен на рассмотрение Президиума Верховного Совета РФ. В июле 1992 года состоялись парламентские слушания, на которых проект был раскритикован как слабо проработанный.

Следующая попытка создания Избирательного кодекса была предпринята в 1994 году фракцией «Яблоко». Группа под руководством депутата Государственной Думы В.Л. Шейниса разрабатывала проект кодекса как альтернативу отдельным законам, которые готовились под эгидой Центральной избирательной комиссии РФ. Этот проект был внесен в Государственную Думу 14 ноября 1994 года. Дума рассматривала его на пленарном заседании 23 ноября 1994 года в качестве альтернативного проекту федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», внесенному Президентом РФ, и после продолжительной дискуссии президентский проект был принят, а «яблочный» проект – отвергнут.

Главную роль в отказе от принятия Избирательного кодекса сыграли доводы о том, что кодификацию разумнее осуществлять уже после того, как будут приняты и апробированы на практике отдельные законы. Кроме того, депутаты понимали, что принятие кодекса требует длительного времени и если его разработка затянулась бы, то очередные выборы в Государственную Думу 1995 года вновь пришлось бы проводить не по закону, а по президентскому указу.

Тем не менее, в принятом Думой постановлении разработка Избирательного кодекса (с учетом принимаемых федеральных законов о выборах и практики их реализации) была признана целесообразной. Однако выступавший на заседании Г.А. Явлинский заметил, что в последующем это будет сделать труднее, поскольку «временное всегда заменяет все то, что нужно будет сделать потом». Он предсказал: «Сейчас примем отдельные законы, так и останемся с этими отдельными законами. И никогда мы не найдем времени переделывать их, сводить в единую систему, кодифицировать и так далее».
Российские законодатели пошли несколько иным путем. Вместо создания полноценного Избирательного кодекса, был создан «квазикодекс» в виде Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Дело в том, что еще в 1994 году был принят небольшой по объему Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Его целью было предотвратить наиболее типичные нарушения избирательных прав, допускаемые в региональных законах.

Но в 1997 году был создан совершенно другой закон, который отличался от прежнего не столько тем, что содержал еще и нормы, касающиеся референдума. По сути это была попытка кодификации российского избирательного законодательства, поскольку Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», во-первых, регулировал все аспекты и стадии избирательного процесса, во-вторых, содержал нормы, обязательные для любых выборов, проводимых в Российской Федерации.

Однако эту попытку кодификации нельзя признать удачной. Во-первых, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» 1997 года (как и сменивший его закон 2002 года с тем же названием) не имел традиционной для кодексов структуры. Во-вторых, он не заменил федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ; в результате на этих выборах правоприменителю приходится одновременно руководствоваться двумя федеральными законами, что создает серьезные проблемы и неудобства. В-третьих, закону не хватает системности (особенно после того, как он подвергся существенной правке) и внутренней согласованности. В результате вопрос об Избирательном кодексе сохранил свою актуальность. За его создание в течение последних 10 лет высказались многие известные специалисты.

Официально вопрос об Избирательном кодексе был вновь поднят в 2000 году Центризбиркомом. В докладе ЦИК РФ, опубликованном в октябре 2000 года, отмечалось, что после прохождения очередного избирательного цикла (т.е. после 2004 года) можно будет решить вопрос о кодификации избирательного законодательства. Однако реально к работе над кодексом никто не приступил. В 2004 году ЦИК РФ утвердила программу исследований Научно-методического совета, которая включала разработку концепции Избирательного кодекса Российской Федерации со сроком исполнения – второе полугодие 2006 года. Прошел 2006 год, и в 2007 году была принята новая программа, в которой подготовка концепции и структуры Избирательного кодекса Российской Федерации была запланирована на четвертый квартал 2008 года. И вновь Научно-методическим советом ничего не было сделано.

[Admin]

Вопрос 4: Можно ли принять за образцы избирательные кодексы, принимаемые в субъектах Российской Федерации?

[ответ]

Ответ: В ряде субъектов РФ приняты законодательные акты, регулирующие проведение всех региональных и муниципальных выборов на территории региона (а иногда и проведение региональных и местных референдумов). В 16 из них в названии фигурирует слово «кодекс». Десять из этих кодексов разделены на общую и особенную части, структура остальных шести фактически копирует структуру федеральных законов о выборах. В некоторых регионах приняты аналогичные законодательные акты, не имеющие в названии слово «кодекс», например, Закон Республики Коми «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми» (фактически разделенный на общую и особенную части), Закон Ивановской области «О выборах», Закон Ярославской области «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области».

При разработке Избирательного кодекса РФ можно будет учесть некоторые системно-структурные решения региональных кодексов. Тем не менее, важно понимать, что региональные законодатели в своем правотворчестве существенно ограничены федеральным законодательством и потому не могут в своих законах самостоятельно принять многие важные решения. Следовало бы даже поостеречься называть региональные избирательные кодексы кодифицированными законодательными актами, поскольку при нынешнем состоянии избирательного законодательства его подлинная кодификация (т.е. сведение в единую систему) возможна лишь на федеральном уровне.

[Admin]

Вопрос 5: Кто должен разрабатывать Избирательный кодекс?

[ответ]

Ответ: До сих пор разработкой российского избирательного законодательства занимались либо Центральная избирательная комиссия РФ, либо депутаты Государственной Думы, либо оба этих органа совместно. Возможно, в этом и кроется причина многих недостатков.

Избирательное право – одна из немногих отраслей, где депутаты заведомо имеют интересы, отличные от интересов избирателей. Одним из таких интересов является желание создать льготные условия для своего переизбрания, обеспечить себе преимущества перед другими кандидатами. Самым ярким примером стала последовательность изменений, совершенных в 2002–2005 годах в области правил регистрации кандидатов и списков кандидатов: сначала была введена «парламентская льгота» – право кандидатов от парламентских партий регистрироваться без подписей и залога, а затем был ужесточен порядок регистрации для всех остальных.
Однако и ЦИК РФ тоже является заинтересованной стороной. Как любая бюрократическая структура, она стремится установить для себя как можно больше прав и полномочий и одновременно минимум обязанностей и ответственности.

Самыми яркими примерами являются нормы, которые Конституционный Суд РФ впоследствии признал не соответствующими Конституции РФ: о праве Центризбиркома обращаться в Верховный Суд РФ «в случае, если указанные в жалобе (жалобах) или заявлении нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение», и о праве Центризбиркома вместе с Верховным Судом РФ разрешать споры о конституционности вопросов, выносимых на референдум, без участия Конституционного Суда РФ.

Таким образом, для того чтобы избирательное законодательство в большей мере соответствовало потребностям общества и защищало избирательные права граждан, необходимо активное участие в его разработке представителей общественности и экспертного сообщества.
Наиболее продвинутой формой участия общественности в разработке Избирательного кодекса может быть общественный проект, максимально открытый, предусматривающий широкое обсуждение подготавливаемых материалов на семинарах, проводимых в разных регионах Российской Федерации, и публикацию этих материалов в доступных печатных изданиях и Интернете.
Такой проект был начат в 2008 году под эгидой Ассоциации «ГОЛОС», его материалы размещаются на сайте Ассоциации по адресу http://golos.org/r84.html. В ответах на следующие вопросы мы будем опираться на материалы, уже проработанные в рамках данного проекта.

[Admin]

Вопрос 6: Должен ли Избирательный кодекс включать вопросы проведения референдума?

[ответ]

Ответ: По этому вопросу есть разные точки зрения. Одни специалисты считают, что поскольку между выборами и референдумом есть сущностные различия, они должны регулироваться разными законами. Другие в принципе согласны с возможностью объединять в одном законе выборы и референдум, но полагают, что в этом случае нельзя использовать название «Избирательный кодекс», а необходимо придумать иное название, например, «Кодекс народных голосований».

По нашему мнению, стремление к терминологической чистоте не должно здесь играть доминирующей роли, и нет серьезных причин, по которым прилагательное «избирательный» не могло бы быть использовано в законе, регулирующем вопросы проведения референдума. Объединение в одном законе выборов и референдума целесообразно потому, что основные процедуры и организационные основы у избирательного и референдумного процессов сходны, а во многом и идентичны. Более того, идентичны активное избирательное право граждан и их право голосовать на референдуме. В этой связи мы предлагаем отказаться от термина «участник референдума», используя общий термин «избиратель» (одновременно исчезнут и термины «список участников референдума», «участок референдума», «комиссия референдума»), что сразу же значительно облегчит восприятие закона.

Более сложна проблема регулирования в Избирательном кодексе вопросов, связанных с проведением общероссийского референдума. Пункт «в» статьи 84 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «назначает референдум в порядке, установленным федеральным конституционным законом». Из этого положения Конституции был сделан вывод, что федеральный конституционный закон должен регулировать все вопросы, касающиеся общероссийского референдума, и эта концепция была реализована в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» сначала в 1995 году, а затем и в новом законе 2004 года.

Такое решение имеет свою негативную сторону. Как отмечалось выше, процедуры при проведении выборов и референдума сходны, их проводит одна и та же система избирательных комиссий, и это требует синхронизации многих изменений, вносимых в избирательное и референдумное законодательство. В то же время, внесение изменений в федеральный конституционный закон требует квалифицированного большинства, из-за чего в регулировании избирательных и референдумных процедур могут возникать расхождения, как это было в период 1997–2004 годов.
Ряд правоведов и политиков изначально предлагал другую концепцию, согласно которой федеральный конституционный закон должен регулировать только вопросы назначения общероссийского референдума, а вопросы его проведения можно включить в Избирательный кодекс. Такая концепция была заложена в проекте кодекса, разработанном в 1994 году. В соответствии с ней, особенная часть проекта кодекса содержала раздел «Проведение референдума Российской Федерации».

По нашему мнению, наиболее целесообразен промежуточный вариант. В федеральном конституционном законе следует регулировать все вопросы, связанные с назначением референдума (включая и выдвижение инициативы) и ряд других специальных вопросов (содержание бюллетеня, вступление в силу решения, принятого на референдуме и т.п.). Поэтому нет смысла создавать в особенной части кодекса раздел о референдуме. В то же время, в общей части кодекса следует отрегулировать многие процедуры, общие для выборов и референдумов, а также для референдумов всех уровней (для этого в общую часть целесообразно включить специальный раздел, который можно назвать «Референдумный процесс» или «Проведение референдума»). Соответственно эти вопросы следует изъять из Федерального конституционного закона.

[Admin]

Вопрос 7: Какова должна быть структура Избирательного кодекса?

[ответ]

Ответ: Обычно структура кодекса включает общую и особенную части. Избирательный кодекс Российской Федерации не должен стать исключением – его общая часть может быть во многом аналогична Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а особенная часть содержать разделы, посвященные выборам депутатов Государственной Думы и Президента РФ (если будет принято решение о прямых выборах в Совет Федерации, то нужен будет и раздел, посвященный этим выборам).

Общую часть для большего удобства можно разделить на несколько крупных разделов, таких как «Общие вопросы», «Организационное обеспечение проведения выборов», «Избирательный процесс», «Референдумный процесс».

Высказываются также предложения выделить, помимо общей и особенной, еще одну часть – специальную. В нее можно было бы включить те разделы или главы, которые касаются разных выборов (референдумов), но при этом носят специальный характер. Например, раздел, посвященный референдумам, главы, касающиеся особенностей голосования, подсчета голосов и определения результатов выборов при применении различных избирательных систем, а также при применении технических средств голосования и подсчета голосов. Этот вопрос еще требует проработки.

[Admin]

Вопрос 8: Как сделать Избирательный кодекс понятным и удобным в применении?