Центр содействия демократии и правам человека "ГЕЛИКС"

[вопрос]

Вопрос 1: Каково значение контроля за голосованием и подведением его итогов?

[ответ]

Ответ: Контроль за работой избирательных комиссий в день голосования является одним из наиболее важных условий, препятствующих фальсификациям. При анализе официальных итогов голосования довольно часто обнаруживается, что на тех участках, где у кандидата или партии не было наблюдателей, его или ее результаты оказываются хуже, чем на аналогичных участках, где наблюдатели присутствовали.
Наблюдение в день голосования и при подсчете голосов имеет двойной эффект. С одной стороны, хорошо организованное наблюдение позволяет выявить фальсификацию итогов голосования, если таковая имеет место. С другой стороны, само по себе присутствие наблюдателей предотвращает часть возможных фальсификаций. Отсутствие же контроля может провоцировать организаторов выборов на фальсификацию итогов голосования.

Иногда высказывается мнение, что квалификация большинства наблюдателей все равно не позволяет им противостоять «профессионалам фальсификаций». Даже если это так, очевидно, что присутствие наблюдателей вынуждает фальсификаторов отказываться от грубых, но дешевых и эффективных методов и использовать более тонкие методы, которые оказываются более затратными и менее эффективными. Таким образом, даже если фальсификации и не предотвращаются полностью, их масштаб значительно уменьшается.

[вопрос]

Вопрос 2: Кто может осуществлять контроль за голосованием и подведением его итогов?

[ответ]

Ответ: Избирательное законодательство позволяет присутствовать при голосовании и при подсчете голосов в участковой избирательной комиссии следующим лицам, перечисленным в пунктах 1 и 3 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» (помимо членов участковой избирательной комиссии с правом решающего и совещательного голоса):

– членам вышестоящих комиссий и работникам их аппаратов;
– кандидатам, зарегистрированным данной либо вышестоящей комиссией;
– доверенным лицам кандидатов;
– уполномоченным представителям или доверенным лицам избирательного объединения, список кандидатов которого зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидатам из указанного списка;
– представителям средств массовой информации;
– наблюдателям;
– международным наблюдателям.

Каждая из перечисленных категорий лиц обладает законодательно установленными полномочиями. С точки зрения возможностей контроля за ходом голосования и подсчетом голосов наиболее предпочтительными являются полномочия членов комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателей, причем полномочия первых чуть шире, чем полномочия последних.

Закон позволяет кандидату или партии направлять в участковую комиссию как члена с правом совещательного голоса, так и наблюдателя. Кандидат или партия могут назначить на один участок нескольких наблюдателей, но лишь для того, чтобы они последовательно сменяли друг друга: в каждый момент времени на участке может находиться лишь один наблюдатель от кандидата или партии. Если одновременно в выборах участвуют партийный список и кандидат от этой партии, то число возможных наблюдателей и членов комиссии с правом совещательного голоса, действующих согласованно, увеличивается. Члены участковой комиссии с правом решающего голоса, делегированные в комиссию партией, также должны участвовать в контроле, но их возможности сильно ограничены, поскольку они обычно заняты выполнением своих обязанностей в комиссии.

Члены комиссии с правом совещательного голоса имеют несколько больше полномочий, чем наблюдатели, поэтому в первую очередь нужно назначать их. Главное их преимущество – возможность прийти в участковую комиссию накануне дня голосования (на т.н. «репетицию») и в более спокойной, чем в день голосования, обстановке ознакомиться со списком избирателей, заявками на голосование «на дому» и другими важными документами комиссии (подробнее о полномочиях членов комиссии с правом совещательного голоса говорилось в ответах по теме 1).

Таким образом, для осуществления эффективного контроля желательно иметь на один участок несколько «контролеров» (т.е. членов с совещательным голосом и наблюдателей). Главная проблема – найти необходимое количество таких людей, обучить их и обеспечить их вознаграждение за эту довольно тяжелую работу. Партиям и кандидатам, заинтересованным в проведении честных выборов, рекомендуется кооперироваться при проведении наблюдения.
Ранее наблюдателей в участковые комиссии могли посылать не только кандидаты и участвующие в выборах избирательные объединения, но и любые общественные объединения, зарегистрированные на уровне, соответствующем уровню выборов или более высоком. В 2005 году право общественных объединений направлять наблюдателей на федеральных выборах было отменено, одновременно было разрешено региональным законодателям отменять общественное наблюдение и на региональных и муниципальных выборах. Во многих регионах этим правом воспользовались. Тем не менее, есть регионы, где такое право за общественными объединениями осталось. Правда, большинство общественных объединений и раньше не пользовались правом направлять наблюдателей. Однако общественным объединениям правозащитного характера не следует пренебрегать возможностями, которые им пока предоставляют региональные законы, и в любом случае им стоит объединять свои усилия с кандидатами и избирательными объединениями.

[вопрос]

Вопрос 3: Как должен быть организован контроль за голосованием и подведением его итогов?

[ответ]

Ответ: Реализация контроля за голосованием и подведением его итогов довольно трудоемка: она требует привлечения большого количества хорошо мотивированных и квалифицированных наблюдателей, а также организации взаимодействия с наблюдателями, сбора информации и оперативного ее анализа. Важно позаботиться и об условиях работы наблюдателей, вплоть до обеспечения их питанием, необходимыми принадлежностями, транспортом.

Организация контроля в день голосования и при подсчете голосов, естественно, зависит от имеющихся ресурсов и от количества избирательных участков на подконтрольной территории. Условно можно разделить выборы на три группы: малые, средние и большие. Если речь идет о выборах на 20 или менее избирательных участках, то достаточно иметь двухуровневую систему контроля: штаб и наблюдатели. В случае если количество участков не превышает 200, можно говорить о «средних» выборах и реализовать трехуровневую систему контроля: штаб – мобильные группы – наблюдатели.

Если же речь идет о «крупных» выборах, то необходима организация территориальных штабов, которые связаны со штабами более высокого уровня. Конечно, следует учитывать и территориальное расположение комиссий, расстояние между ними, характер местности и степень доступности избирательных комиссий.

Описывая ниже схему организации контроля в день голосования и при подсчете голосов, мы будем исходить из модели «средних» выборов, то есть мы опишем трехуровневую систему организации контроля.

Организатором общественного контроля является избирательный штаб кандидата или избирательного объединения. Избирательный штаб должен решить следующие задачи:

– исходя из имеющихся ресурсов, выработать план наблюдения, сбора и анализа результатов;
– организовать набор общественных контролеров (наблюдателей и членов комиссии с правом совещательного голоса) на избирательные участки, определить составы мобильных групп, операторов штаба, групп наблюдения в комиссиях, принимающих протоколы от участковых комиссий;
– организовать обучение общественных контролеров;
– подготовить и раздать пакет документов для общественных контролеров;
– осуществить техническое обеспечение общественного контроля.

В день голосования избирательный штаб должен осуществлять сбор информации о нарушениях, поступающей от общественных контролеров на участках и от мобильных групп, а также при необходимости оказывать юридическую поддержку: осуществлять консультации по способам реагирования на нарушения, обращаться в вышестоящие комиссии или суд в случае удаления общественных контролеров с участков.

С этой целью в избирательном штабе в день голосования должен быть организован прием и фиксация звонков от наблюдателей. Там также должны присутствовать несколько юристов, которые могут давать консультации и которые могут оперативно оформить обращение в вышестоящую комиссию, прокуратуру или в суд.

Мобильные группы состоят из 1–2 человек, перемещающихся на автомобиле и имеющих оперативную связь со штабом и избирательными комиссиями.
За каждой мобильной группой закрепляется несколько участковых избирательных комиссий. Количество комиссий, закрепляемых за мобильной группой, может варьироваться от двадцати до пяти в зависимости от степени территориальной концентрации комиссий. Это количество рассчитывается из условия, что мобильная группа должна в день голосования два-три раза посетить подведомственные ей участковые комиссии, а также, возможно, после окончания наблюдения на участке забрать у общественных контролеров копии протоколов. В некоторых случаях на мобильные группы также возлагается обязанность по доставке наблюдателей домой.

Имеет смысл составлять мобильные группы из водителя и доверенного лица либо уполномоченного кандидата или избирательного объединения. Важно, чтобы член мобильной группы имел возможность присутствовать в помещении для голосования. Также очень важно, чтобы он обладал достаточной квалификацией, которая позволяла бы ему осуществлять эффективную поддержку наблюдателя на участке, грамотно составлять заявления о нарушениях и передавать их в соответствующие инстанции. При необходимости в качестве членов мобильных групп можно использовать членов вышестоящих комиссий с правом совещательного голоса или представителей средств массовой информации.

Мобильные группы в течение дня голосования осуществляют следующие функции:

– посещают подведомственные участковые избирательные комиссии, проверяют наличие «подопечных» общественных контролеров в этих комиссиях, соблюдение требований закона к оформлению участков;
– в течение дня голосования поддерживают связь с общественными контролерами на участках, оказывают им поддержку в трудных ситуациях, в случае удаления наблюдателя с участка, при выявлении фактов подкупа, незаконной доставки избирателей на участки;
– при необходимости осуществляют обращения в вышестоящие избирательные комиссии, в суд, в другие правоохранительные органы.

Мобильной группе могут быть поставлены также задачи сбора копий протоколов сразу после подведения итогов голосования в участковых избирательных комиссиях, доставка домой наблюдателей, другие дополнительные задачи.

Доверенные лица и уполномоченные, входящие в состав мобильной группы, после окончания своей деятельности на участках могут быть задействованы в комиссиях, принимающих протоколы от участковых избирательных комиссий.

Непосредственно в участковых избирательных комиссиях общественный контроль осуществляют направленные кандидатами и избирательными объединениями члены участковых комиссий с правом совещательного голоса и наблюдатели (будем и тех, и других условно называть «общественными контролерами»). Конечно, очень желательно, чтобы в каждой комиссии от каждого кандидата или партии присутствовало по два общественных контролера: как член с совещательным голосом, так и наблюдатель. Однако это не всегда возможно в силу ресурсных ограничений. Иногда приходится ограничиваться только членом комиссии с правом совещательного голоса.

При ограниченных ресурсах может осуществляться выборочный контроль. В последнем случае для контроля следует выбирать наиболее крупные участки, равномерно распределенные по контролируемой территории.

Основные задачи общественных контролеров:

– фиксация, а в некоторых случаях – предотвращение нарушений избирательного закона;
– сбор и передача информации, позволяющей проанализировать итоги голосования, в частности – заверенных копий протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования.

На члена участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса следует возложить обязанностей больше, чем на наблюдателя. Он должен появиться в участковой комиссии за один день до дня голосования, познакомиться с руководителями комиссии, получить некоторые сведения (см. ответы по теме № восемь).

Важно также обеспечить контроль за работой комиссии, принимающей протоколы участковых комиссий.

[вопрос]

Вопрос 4: Какие качества требуются от общественных контролеров?

[ответ]

Ответ: Общественные контролеры должны быть психологически устойчивы, активны и обучаемы: не всякий гражданин может в полной мере справиться с обязанностями наблюдателя на участке.

Работа общественного контролера в участковой избирательной комиссии довольно трудна как с психологической точки зрения, так и физически. В день голосования общественный контролер должен явиться на избирательный участок рано утром (к семи или полвосьмого утра), присутствовать при двенадцатичасовом голосовании, затем внимательно следить за производимыми подсчетами, которые могут продолжаться до глубокой ночи, после чего он должен убедиться в том, что протокол его комиссии сдан в вышестоящую комиссию. Его работа может закончиться поздно ночью или утром в понедельник, когда не работает общественный транспорт. Все эти трудности не следует скрывать от человека, которого вы приглашаете на роль общественного контролера.

Общественные контролеры должны быть подготовлены психологически, они должны уметь добиваться цели и отстаивать свои позиции, не провоцируя при этом излишние конфликты.

Члены комиссии и, в первую очередь, ее руководство часто воспринимают наблюдателей как «инородное тело», как «надсмотрщика». Наблюдатель должен быть готов к тому, что к нему будут относиться с настороженностью. Уменьшить напряженность он может, если проявит при наблюдении следующие качества:

– Корректность в обращении. Обращаться надо только к руководителям комиссии (председателю, заму, секретарю), желательно по имени–отчеству. Без особой необходимости не стоит повышать голос. Нужно использовать вежливые выражения, но при этом говорить уверенно. Не стоит делать скоропалительные заявления.
– Компетентность. Направляясь на участок, наблюдателю следует подготовиться теоретически, изучить закон (точнее, те его статьи, которые касаются голосования и подведения итогов, а также прав и обязанностей наблюдателя) и инструкцию для наблюдателей.
– Наблюдатель должен требовать только то, что положено по закону.
– Настойчивость. Когда наблюдатель обращается с законными требованиями об ознакомлении с документами комиссии, ему обычно говорят, что все в данный момент заняты, а он мешает работать. В некоторых случаях нужно проявить настойчивость (например, списки избирателей нужно просмотреть до начала голосования). Если дело терпит (например, с реестрами для голосования вне помещения), то можно проявить настойчивость чуть позже.
– Решительность. Наблюдатель должен быть психологически готовым к тому, чтобы зафиксировать нарушение. Для этого требуется определенная решительность. На некоторые нарушения следует реагировать немедленно, иначе может оказаться поздно.
– Общительность. Важно найти точки соприкосновения с другими наблюдателями и членами комиссии с правом совещательного голоса. С теми, кто действительно заинтересован в эффективном контроле, нужно договориться о взаимодействии.

[вопрос]

Вопрос 5: Какие права есть у наблюдателей?

[ответ]

Ответ: Полномочия наблюдателей определены пунктами 3–10 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…».

Наблюдатель вправе:

1) знакомиться со списками избирателей, реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования;
2) находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка в день голосования, а также в дни досрочного голосования в любое время в период, указанный в пункте 3 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»;
3) наблюдать за выдачей бюллетеней избирателям;
4) присутствовать при голосовании избирателей вне помещения для голосования;
5) наблюдать за подсчетом числа граждан, внесенных в списки избирателей, бюллетеней, выданных избирателям, погашенных бюллетеней; наблюдать за подсчетом голосов избирателей на избирательном участке на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержащихся в бюллетенях отметок избирателей; знакомиться с любым заполненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов избирателей; наблюдать за составлением комиссией протокола об итогах голосования и иных документов в период, указанный в пункте 3 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»;
6) обращаться к председателю участковой комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования;
7) знакомиться с протоколами соответствующей избирательной комиссии, нижестоящих избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов и приложенными к ним документами, получать от соответствующей избирательной комиссии заверенные копии указанных протоколов;
носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени и отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, общественного объединения, направивших наблюдателя в комиссию;
9) обжаловать в порядке, установленном статьей 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», действия (бездействие) избирательной комиссии в вышестоящую избирательную комиссию, избирательную комиссию субъекта РФ, Центральную избирательную комиссию РФ или в суд;
10) присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей в соответствующих комиссиях.

Наблюдатель не вправе:

1) выдавать избирателям бюллетени;
2) расписываться за избирателя, в том числе по его просьбе, в получении бюллетеней;
3) заполнять за избирателя, в том числе по его просьбе, бюллетени;
4) предпринимать действия, нарушающие тайну голосования;
5) принимать непосредственное участие в проводимом членами комиссии с правом решающего голоса подсчете бюллетеней;
6) совершать действия, препятствующие работе комиссии;
7) проводить агитацию среди избирателей;
наконец) участвовать в принятии решений соответствующей комиссией.
Особо обратим внимание на то, что наблюдатель не имеет права «совершать действия, препятствующие работе избирательной комиссии». Однако закон не содержит описания этих действий, и что такое «действия, препятствующие работе», комиссия решает сама. Нередки случаи, когда это понимается предельно широко и под понятие «действия, препятствующие работе», включается, в частности, осуществление наблюдателем его законных прав обращаться с предложениями и замечаниями, знакомиться с избирательными документами (со списками избирателей, например), находиться вблизи столов со списками избирателей.
При этом пункт 12 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» позволяет удалить наблюдателя из помещения для голосования, если он нарушает закон. Важно однако знать, что удалить наблюдателя из помещения для голосования можно только после принятия комиссией письменного мотивированного решения. Поэтому наблюдатель не должен уходить с участка, пока ему не представят заверенное подписью и печатью комиссии письменное решение, с которым он может обратиться в вышестоящую комиссию или в суд.

[вопрос]

Вопрос 6: Что должен иметь при себе общественный контролер?

[ответ]

Ответ: Наблюдатель или член комиссии с правом совещательного голоса должен иметь уведомление о назначении, без которого его просто не допустят к наблюдению. Избирательный штаб должен очень внимательно отнестись к форме и содержанию этого документа, поскольку участковые избирательные комиссии иногда предъявляют самые фантастические требования к нему. Поскольку фантазия организаторов выборов неисчерпаема и предусмотреть все возможные претензии невозможно, надо быть уверенным в правильности составления уведомления.

Самый лучший способ обеспечить такую уверенность – узнать в вышестоящих избирательных комиссиях, не принимали ли они специальных рекомендаций по составлению таких уведомлений. Если такие рекомендации принимались, то следует составлять уведомления на основе этих рекомендаций (если, конечно, они не противоречат закону). В противном случае надо внимательно ознакомиться с теми пунктами закона, которые регламентируют порядок назначения члена комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателя.

К сожалению, содержание и оформление уведомления о назначении члена комиссии с правом совещательного голоса никак не регламентировано Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» и, скорее всего, не регламентировано региональным законом. Порядок направления наблюдателя описан частью 7 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…».

При составлении уведомления о назначении члена комиссии с правом совещательного голоса или наблюдателя следует учесть, что в нем должны быть указаны реальные контактные телефоны, по которым при необходимости можно оперативно сообщить о составлении повторного протокола (в том случае, если протокол, переданный в вышестоящую комиссию, не будет ей принят). По закону «повторный» протокол должен составляться в присутствии лиц, которые присутствовали при составлении первичного протокола. Участковые избирательные комиссии, якобы составлявшие «повторный» протокол, всегда ссылаются на то, что они не смогли найти наблюдателя для приглашения его на составление повторного протокола.

Наличие реальных контактных телефонов (особенно мобильных) в уведомлении о назначении позволит поставить под сомнение подобного рода утверждения.

При направлении общественного контролера от кандидата уведомление собственноручно подписывается кандидатом.

Любые претензии комиссии, связанные с отсутствием заверения подписи кандидата, являются незаконными.
В случае если общественный контролер направлен избирательным объединением, уведомление должно быть заверено печатью этого избирательного объединения и подписью уполномоченного на то лица. Направление общественных контролеров от избирательных объединений может быть оформлено и как выписка из протокола заседания или как решение уполномоченного Уставом этого избирательного объединения органа, и как направление, подписанное уполномоченным (в смысле избирательного законодательства) этого избирательного объединения. Упомянутый в предыдущем предложении уполномоченный должен быть зарегистрирован в комиссии, организующей выборы, а его полномочия по направлению наблюдателей, назначению членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, должны быть удостоверены решением органа, его назначившего.

Уведомление о назначении выдается общественному контролеру в двух экземплярах. Один из этих экземпляров общественный контролер должен сдать в избирательную комиссию, другой – с отметкой о получении – оставить у себя. Хотя подобного рода процедура сдачи документов в избирательные комиссии является общепринятым правилом, в данном случае второй экземпляр уведомления о направлении может дополнительно сыграть роль удостоверения о наличии соответствующих полномочий.

С целью экономии времени кандидат, избирательное объединение может заготовить бланки уведомлений о направлении общественных контролеров с внесенными в них номерами участковых избирательных комиссий, оставив незаполненными реквизиты направляемого лица. Каждый общественный контролер должен внести свои реквизиты перед передачей уведомления в комиссию. Такие уведомления не должны вызывать возражений у комиссии, поскольку закон не устанавливает способ изготовления уведомлений.
Важно также помнить, что уведомление действительно только при предъявлении паспорта.

Кроме того, общественному контролеру рекомендуется взять с собой:

– пакет документов, выданный в штабе, по возможности – тексты законов;
– бумагу (десяток листов А4, удобно – в крупную клетку) – для написания заявлений;
– ручки и карандаши;
– блокнот или записную книжку;
– копирку – для изготовления копий заявлений;
– калькулятор;
– фотоаппарат, по возможности, – видеокамеру, диктофон;
– папку, жесткий портфель или большую книгу: возможно, придется писать на коленях;
– еду, питье или деньги;
– фонарь (на случай внезапного отключения света);
– контактные телефоны избирательного штаба и территориальной комиссии.

[вопрос]

Вопрос 7: На что следует наблюдателю обращать внимание в ходе голосования?

[ответ]

Ответ: Важнейшим элементом предотвращения вброса бюллетеней является обязательное присутствие наблюдателей на всех этапах: при открытии участка, в ходе голосования и при подсчете голосов. До голосования наблюдатели должны убедиться, что конструкция стационарных и переносных ящиков и их исполнение соответствуют нормативу и что ящики пусты (в т.ч. нет бюллетеней, приклеенных к его стенкам) – тем самым предотвращается так называемый «утренний вброс» или «предварительный вброс».

В ходе голосования необходимо постоянно держать в поле зрения списки избирателей, на основании которых избирателям выдаются бюллетени. Списки избирателей должны быть сброшюрованы. Никакая часть списка избирателей не должна выноситься за пределы помещения для голосования – во избежание внесения в них фальшивых подписей за избирателей. Внесение данных в список избирателей в отсутствие избирателя может быть признаком фальсификации. Следует заметить, что перед началом голосования общественные контролеры должны убедиться в том, что в списках избирателей отсутствуют подписи избирателей.

Также необходимо постоянно держать избирательные ящики в поле зрения. В случае вброса нужно сразу громко заявлять об этом, обращая внимание членов УИК, сотрудников милиции, иных наблюдателей. Важно также оперативно информировать об этом журналистов, юристов избирательного штаба и членов вышестоящих избирательных комиссий. Максимальная публичная огласка факта вброса является лучшим средством его предотвращения на иных избирательных участках.

Часто наблюдатели в целях борьбы со вбросами ведут собственный подсчет числа избирателей, в течение дня подходивших к ящику для голосования и опускавших в него бюллетени. Никаких правовых последствий такой «поголовный» подсчет не имеет и в качестве доказательства вброса использоваться не может. Однако такой подсчет позволяет наблюдателям оценить для себя, был ли вброс. Возможно, подсчет оказывает также психологическое воздействие на членов УИК.

[вопрос]

Вопрос 8: Как контролировать голосование избирателей вне помещения для голосования?