Центр содействия демократии и правам человека "ГЕЛИКС"

[вопрос]

Вопрос 1: Зачем понадобилось вводить в закон разграничение информирования и агитации?

[ответ]

Ответ: Необходимость разграничения понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация» обусловлена тем, что на предвыборную агитацию накладывается много ограничений. Мы говорили о них в ответах по теме 6, здесь лишь кратко повторим. Во-первых, агитация запрещена в определенный временной период, в частности, в день голосования и накануне дня голосования. Во-вторых, агитационная деятельность должна финансироваться исключительно из средств избирательного фонда. В-третьих, некоторым лицам и организациям ведение агитации запрещено.

Все эти ограничения не должны распространяться на информацию о выборах в целом, поскольку это вошло бы в противоречие с конституционными правами на получение и распространение информации. Избиратель имеет право получать информацию не только от кандидатов и их избирательных штабов, но и из независимых источников. Без этого он не сможет составить целостное представление о кандидатах, и тем самым он будет лишен возможности сделать осознанный выбор.

[вопрос]

Вопрос 2: В чем отличие информирования избирателей от предвыборной агитации?

[ответ]

Ответ: К информационным материалам закон предъявляет следующие требования. Их содержание должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений. При соблюдении этих условий деятельность по информированию избирателей может осуществляться свободно.
К агитационным материалам такие требования не предъявляются. Они не могут быть объективными уже в силу того, что кандидат и те, кто за него агитируют, заинтересованы сообщать о себе позитивную информацию и скрывать негативную, а о своих конкурентах – наоборот. Конечно, желательно, чтобы информация в агитационных материалах была достоверной, но закон не предусматривает санкций за недостоверную информацию в таких материалах. Другое дело, что недостоверная информация, содержащаяся в агитационных материалах, может стать объектом опровержения и критики, и это должно негативно сказаться на имидже кандидата.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ, «критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению». Таким образом, главная особенность агитации – то, что она осуществляется с целью склонить избирателя в определенную сторону. У информирования цель иная – дать избирателю объективную информацию, на основе которой он смог бы самостоятельно сделать свой выбор.

[вопрос]

Вопрос 3: Можно ли на практике отличить информационный материал от агитационного?

[ответ]

Ответ: Разумеется, на практике отличить информационный материал от агитационного не всегда легко. Однако в большинстве случаев даже не очень искушенный избиратель может на основе интуитивных представлений понять, агитируют его или просто информируют. Что касается специалистов, то они знают основные приемы, которые позволяют придать информации агитационный характер. Однако установить характер конкретного материала легче, чем выработать какие-то формальные критерии для отграничения агитации от информирования.

Попытки установить формальный критерий неоднократно предпринимались, но их трудно назвать успешными. Так, в пункте 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» содержится перечень действий, подпадающих под понятие предвыборной агитации (см. ответ на вопрос 4 по теме 6). Однако этот перечень недостаточно четок (в частности, он оперирует такими субъективными понятиями как «позитивные и негативные комментарии» и т.п.), кроме того, для каждого из перечисленных в нем действий Конституционный Суд отдельно отметил, что оно может считаться агитационным только при наличии агитационной цели.

Специалисты, работающие в Центризбиркоме, попытались определить признаки, которые, по их мнению, позволяют правоприменителю сделать вывод о наличии агитационной цели в действиях журналиста или редакции (см.: Большаков С.В., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации. М., 2006 и последующие издания). Такими признаками, по их мнению, в частности, являются:

– обращение журналиста к интервьюируемому с вопросами, носящими провокационный характер, то есть предполагающими ответ, способный иметь агитационный эффект;
– явная неадекватность освещения какого-либо события (предвыборного мероприятия того или иного кандидата, избирательного объединения) информационному поводу; это может проявляться как в чрезмерном освещении незначительного события, так и в замалчивании информации о явно вызывающем общественный интерес событии;
– систематичность (в нескольких номерах периодического печатного издания, нескольких выпусках теле- или радиопередачи) и тенденциозность (с устойчивым преобладанием позитивных или же негативных оценок) освещения конкретной, имеющей непосредственное отношение к избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений темы одним автором либо явно тенденциозная компиляция материалов разных авторов, посвященных конкретной теме, имеющей непосредственное отношение к избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений;
– систематическое описание на протяжении длительного времени (но в рамках избирательной кампании) возможных последствий дальнейшего «нахождения у власти» определенного лица или политической силы или «прихода к власти» иного лица, иной политической силы.
Нельзя назвать эти признаки достаточно определенными, кроме того, они не охватывают все возможные случаи, однако мы привели их в связи с тем, что Центризбирком уже начал использовать их в своей практике.

Как было сказано выше, установить, имеет ли конкретный материал агитационный характер, легче, чем выработать формальные критерии для отграничения агитации от информирования. Проблема лишь в том, что для этого нужны объективные эксперты и нейтралитет избирательных комиссий и судов по отношению к кандидатам и избирательным объединениям.

[вопрос]

Вопрос 4: Является ли публикация результатов социологического опроса информационным материалом?

[ответ]

Ответ: Если публикация результатов социологического опроса удовлетворяет специальным требованиям, предусмотренным Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав…», то такая публикация признается информационным материалом. И наоборот, в случае, если публикация не удовлетворяет этим требованиям, она может быть признана агитационной.

Закон содержит большой перечень данных, которые должны быть указаны при публикации результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами: организация, проводившая опрос, время его проведения, число опрошенных (выборка), метод сбора информации, регион, где проводился опрос, точная формулировка вопроса, статистическая оценка возможной погрешности, лицо, заказавшее проведение опроса и оплатившее указанную публикацию. Кроме того, закон запрещает опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в Интернете в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования.

[вопрос]

Вопрос 5: Кто может и кто обязан осуществлять информирование избирателей?

[ответ]

Ответ: В законе записано, что информирование избирателей осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, СМИ, физические и юридические лица.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, очевидно, обязаны информировать избирателей о своих решениях, касающихся выборов. К ним относятся законы и иные нормативные акты, регулирующие проведение выборов, решения о назначении выборов, об образовании избирательных округов и избирательных участков, о формировании избирательных комиссий и т.п. В то же время закон запрещает органам государственной власти и органам местного самоуправления информировать избирателей о кандидатах и об избирательных объединениях (запрет введен для того, чтобы уменьшить степень влияния действующей власти на выборы). Однако этот запрет довольно часто нарушается, а избирательные комиссии и прокуратура на эти нарушения не реагируют.

На избирательные комиссии закон возлагает основную функцию по информированию избирателей. Комиссии должны информировать граждан о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах, о кандидатах, об избирательных объединениях.
СМИ информируют избирателей в рамках выполнения ими своей основной функции – информирования граждан обо всех значимых событиях и проблемах.

Что касается иных юридических лиц и граждан, то их участие в информировании избирателей законом практически не регулируется. Впрочем, их роль в этом процессе обычно невелика.

[вопрос]

Вопрос 6: Каковы обязанности СМИ по информированию избирателей?

[ответ]

Ответ: Во-первых, государственные и муниципальные СМИ должны предоставлять бесплатное эфирное время или бесплатную печатную площадь избирательным комиссиям для информирования избирателей, в том числе бесплатную печатную площадь для публикации их решений. Объем такого эфирного времени и печатной площади должен устанавливаться законами о конкретных выборах.

Во-вторых, СМИ публикуют собственные информационные материалы: репортажи, аналитические статьи, интервью и т.п. Как отмечалось в ответе на вопрос 2, закон требует, чтобы содержание этих материалов было объективным, достоверным, не нарушало равенство кандидатов, избирательных объединений. Это слишком общие требования, и мнения о том, выполняются они или нет, чаще всего носят субъективный характер.

В то же время закон содержит более строгие нормы в отношении сообщений о проведении предвыборных мероприятий. Такие сообщения «должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению, … в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, … объему печатной площади, отведенной для таких сообщений». Конституционный Суд специально отметил, что закон не запрещает журналистам высказывать собственное мнение и давать комментарий за пределами отдельного информационного блока.

Следует отметить, что цитированная норма практически не работает по ряду причин. Во-первых, закон четко не определяет, что такое предвыборное мероприятие, и у разных участников избирательного процесса сложилось разное понимание этого термина. Во-вторых, в правоприменительной практике так и не сложилась единая точка зрения в вопросе, должно ли соблюдаться равенство кандидатов по времени освещения их предвыборной деятельности или по объему печатной площади в каждом информационном блоке или в их совокупности в течение избирательной кампании.

[вопрос]

Вопрос 7: Каковы обязанности избирательных комиссий по информированию избирателей?

[ответ]

Ответ: На избирательные комиссии возложены основные функции по информированию избирателей. При этом можно выделить следующие составляющие такого информирования:

– информирование о решениях, принимаемых комиссией;
– информирование о кандидатах, избирательных объединениях;
– информирование о других важных аспектах избирательной кампании;
– информирование об итогах голосования и результатах выборов.

Важнейшей гарантией открытого характера работы избирательных комиссий является их обязанность доводить до всеобщего сведения принимаемые решения, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов. Эти решения публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации. Объем и сроки такой публикации должны устанавливаться специальными законами, однако в большинстве случаев специальные законы (как федеральные, так и региональные) такой конкретизации не содержат.

Законом предусмотрена также публикация в средствах массовой информации результатов выборов и итогов голосования, причем в объеме данных, содержащихся в протоколах всех избирательных комиссий, вплоть до участковых. К сожалению, сроки такой публикации довольно растянутые, а ответственность избирательных комиссий и средств массовой информации четко не прописана, поэтому данное требование закона не всегда выполняется (особенно в отношении данных протоколов участковых комиссий). Однако в настоящее время итоги голосования по избирательным участкам довольно оперативно публикуются на официальных сайтах избирательных комиссий субъектов РФ.

Говоря о других важных аспектах избирательной кампании, следует упомянуть обязанность избирательной комиссии, организующей выборы, опубликовать перечень государственных и (или) муниципальных организаций телерадиовещания, а также государственных и (или) муниципальных периодических печатных изданий, которые обязаны предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации. Важно также, чтобы избирательные комиссии публиковали графики встреч кандидатов с избирателями, графики их бесплатных выступлений в эфире и печатных СМИ и т.п. Кроме того, о важнейших решениях, принимаемых по вопросам выборов государственными органами и органами местного самоуправления, должны информировать избирателей не только сами эти органы, но и избирательные комиссии. Это касается, в частности, схемы избирательных округов, перечня избирательных участков и мест проведения голосования. Некоторыми законами (например, пунктом 2 статьи 17 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации») на избирательные комиссии возлагается также прямая обязанность разъяснения избирательного законодательства, информирования избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании.

Однако наиболее важной с точки зрения осуществления избирателем осознанного выбора является информация о кандидатах и избирательных объединениях.

[вопрос]

Вопрос 8: Как избирательные комиссии должны информировать избирателей о кандидатах?