Центр содействия демократии и правам человека "ГЕЛИКС"

[вопрос]

Вопрос 1: Что такое предвыборная агитация?

[ответ]

Ответ: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» дает следующее определение предвыборной агитации: деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

В этом определении важно выделить несколько моментов. Во-первых, предвыборная агитация – это деятельность, осуществляемая только в период избирательной кампании.

Агитационная деятельность, осуществляемая до начала избирательной кампании, предвыборной агитацией не считается. Такую деятельность следует считать просто политической рекламой, которая до сих пор в России никакими законами не регулируется.

Во-вторых, к предвыборной агитации относится деятельность, направленная на побуждение избирателей к голосованию за кандидатов (списки кандидатов) или против них. Корректнее было бы вместо «к голосованию против него (них)» написать «не голосовать за него (них)», поскольку формально голосование против кандидатов нашими законами не предусмотрено. Но смысл здесь тем не менее ясен. Важнее то, что к предвыборной агитации не относится деятельность, направленная на побуждение избирателей принять участие в выборах или, наоборот, на побуждение их к отказу от участия в выборах (бойкоту). Таким образом, граждане, которые призывают к бойкоту выборов, не могут быть обвинены в ведении незаконной агитации. Правда, в последнее время были попытки квалифицировать такие действия как воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав, что влечет более серьезные санкции, чем незаконная агитация (уголовную ответственность). Однако, по нашему мнению, такая трактовка также незаконна, поскольку призывы, не сопровождаемые физическим воздействием, не должны трактоваться как воспрепятствование.

В-третьих, следует отметить, что цитируемое определение предвыборной агитации не полностью соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ. В решении Конституционного Суда от 30 октября 2003 года сказано, что «критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению». Это означает, что агитацией может считаться только деятельность, имеющая целью побудить избирателей к определенному голосованию и не может считаться деятельность, просто побуждающая их к определенному голосованию, если она осуществлялась без такой цели.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ является обязательной для правоприменителей и регулярно используется в судебной практике. В частности, она использовалась Верховным Судом РФ при рассмотрении жалобы СПС на действия Президента РФ во время кампании по выборам депутатов Государственной Думы 2007 года, в которой Президент РФ обвинялся в ведении незаконной агитации. Однако вопрос о том, имела ли та или иная деятельность агитационную цель, решается нашими избирательными комиссиями и судами исключительно из субъективных представлений.

[вопрос]

Вопрос 2: Какие возможны формы предвыборной агитации?

[ответ]

Ответ: Закон выделяет следующие формы предвыборной агитации:
– в СМИ (на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях);
– посредством проведения агитационных публичных мероприятий;
– посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;
– иные не запрещенные законом методы.

Первым трем формам агитации в законе посвящены отдельные статьи. Есть также отдельная статья, посвященная общим ограничениям на проведение агитации. Ограничения на проведение агитации являются довольно жесткими (они жестче, чем ограничения на обычную рекламу и публикации в СМИ), поэтому прежде чем проводить агитацию, следует тщательно ознакомиться с законом. Следует заметить, что региональные законы практически полностью повторяют в этой части Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…».

К иным методам можно отнести агитацию «от двери к двери», особенно эффективную в небольших избирательных округах, агитацию с автомобилей с использованием громкоговорителей и т.п. Возможны и одновременное использование нескольких форм: устная агитация «от двери к двери» с раздачей листовок, агитация с автомобилей, на которых установлены агитационные плакаты, проведение митингов и пикетов с раздачей листовок и т.п.

При определении формы агитации (а это важно, так как к разным формам закон предъявляет разные требования) следует иметь в виду, что к СМИ относятся газеты, имеющие признаки, установленные Законом РФ «О средствах массовой информации» (газета должна иметь постоянное название, текущий номер и выходить в свет не реже одного раза в год). Агитационные материалы газетного формата, не имеющие таких признаков, считаются печатными агитационными материалами.

Закон устанавливает, что кандидат, избирательное объединение самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц.

[вопрос]

Вопрос 3: Какие предусмотрены ограничения на ведение предвыборной агитации?

[ответ]

Ответ: Во-первых, одним из главных ограничений является требование осуществлять расходы на проведение предвыборной агитации исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов. При этом отдельно оговорено, что запрещается агитация за кандидата, избирательное объединение, оплачиваемая из средств избирательных фондов других кандидатов, избирательных объединений.

В то же время закон разрешает избирательному объединению, выдвинувшему список кандидатов, использовать для целей своей избирательной кампании без оплаты из средств своего избирательного фонда недвижимое и движимое имущество (за исключением ценных бумаг, печатной продукции и расходных материалов), находящееся в его пользовании (в том числе на правах аренды) на день официального опубликования решения о назначении выборов.

Во-вторых, у предвыборной агитации есть временные рамки. Наиболее строгим запретом является запрет проводить предвыборную агитацию в день голосования и в предшествующий ему день. В то же время закон разрешает оставлять на прежних местах агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие материалы), ранее размещенные в установленном законом порядке на зданиях и сооружениях, за исключением зданий, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии не менее 50 метров от входа в эти здания.

Закон предусматривает, что агитационный период для кандидата или избирательного объединения начинается со дня выдвижения кандидата или списка кандидатов. Моментом выдвижения кандидата считается уведомление им избирательной комиссии о своем выдвижении. Рекламная деятельность гражданина, который собирается стать кандидатом, до момента его выдвижения обычно не считается предвыборной агитацией (кроме, пожалуй, прямых призывов к голосованию за него), поскольку он еще не является кандидатом. Этой возможностью часто пользуются недобросовестные кандидаты и партии, начиная свою фактически агитационную кампанию (естественно, без ее оплаты из еще не созданного избирательного фонда) до выдвижения. В последнее время предпринимаются попытки квалифицировать такую деятельность как незаконную, хотя это сложно сделать при действующих нормах законодательства.

В-третьих, запрещается привлекать к предвыборной агитации лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет, в том числе использовать изображения и высказывания таких лиц в агитационных материалах (в качестве исключения кандидатам разрешено использовать свои изображения вместе со своими детьми).

В-четвертых, предвыборную агитацию запрещено проводить широкому кругу организаций: органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления; воинским частям, военным учреждениям и организациям; благотворительным и религиозным организациям, учрежденным ими организациям; избирательным комиссиям; иностранным юридическим лицам; международным организациям и международным общественным движениям. Запрещено проводить предвыборную агитацию иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Что касается российских граждан, то есть только две категории лиц, которым проведение предвыборной агитации запрещено абсолютно – это члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, а также лица, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании установлен факт нарушения ограничений, связанных с запретом экстремистской деятельности.

Есть также категории, которым запрещено проводить предвыборную агитацию в определенных условиях. Так, лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, лицам, являющимся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, – членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, запрещено проводить предвыборную агитацию при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения. Представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрещено проводить предвыборную агитацию при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Членам и участникам религиозных объединений запрещено проводить предвыборную агитацию при совершении обрядов и церемоний.

В-пятых, избирательное законодательство содержит специальные запреты на злоупотребление свободой массовой информации (в первую очередь, связанное с экстремистской деятельностью) и на агитацию, нарушающую законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности. Запрещено также при проведении предвыборной агитации осуществлять подкуп избирателей.

Подробнее об этом будет сказано ниже.

В-шестых, закон предусматривает, что использование в агитационных материалах кандидата, избирательного объединения изображения физического лица, высказываний физического лица о кандидате, об избирательном объединении возможно только с письменного согласия данного физического лица. Однако из этого правила предусмотрены четыре исключения. Оно не распространяется:

– на использование избирательным объединением высказываний выдвинутых им кандидатов о данном избирательном объединении, а также о кандидатах, выдвинутых данным избирательным объединением на тех же выборах;
– на использование обнародованных высказываний о кандидатах, об избирательных объединениях с указанием даты (периода времени) обнародования таких высказываний и наименования средства массовой информации, в котором они были обнародованы (если физическое лицо не имеет в соответствии с законом права проводить предвыборную агитацию, использование высказывания допускается только в случае, если это высказывание было обнародовано до официального опубликования решения о назначении выборов);
– на цитирование высказываний об избирательном объединении, о кандидате, обнародованных иными избирательными объединениями, а также кандидатами в своих агитационных материалах, изготовленных и распространенных в соответствии с законом;
– на использование кандидатом своих изображений, использование избирательным объединением изображений выдвинутых им кандидатов, в том числе со своими супругом, детьми, родителями и другими близкими родственниками, а также среди неопределенного круга лиц.

В-седьмых, агитация в СМИ, агитация посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов имеют свои специфические ограничения, о которых пойдет речь ниже.

[вопрос]

Вопрос 4: В каком случае деятельность, не оплаченная из избирательного фонда, может быть признана агитационной?

[ответ]

Ответ: В законе содержится следующий перечень действий, подпадающих под понятие предвыборной агитации:

– а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);
– б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии с требованиями закона);
– в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;
– г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
– д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
– е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Конституционный Суд РФ признал этот перечень не противоречащим Конституции РФ при условии, что перечисленные действия совершаются с агитационной целью (см. ответ на вопрос 1). После этого в законе появилось положение, гласящее, что действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности и указанные в подпункте «а», признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), а действия, указанные в подпунктах «б» – «е», – в случае, если эти действия совершены с такой целью неоднократно.

Представляется, однако, что такая запись в законе не вполне соответствует позиции Конституционного Суда, который предусмотрел наличие агитационной цели в качестве обязательного критерия предвыборной агитации для всех субъектов избирательного процесса, а не только для представителей СМИ. Кстати, именно так эту позицию трактовал и Верховный Суд РФ, когда он не усмотрел агитацию в действиях Президента РФ, поскольку не увидел в них агитационной цели.

[вопрос]

Вопрос 5: Каковы особенности предвыборной агитации в СМИ?

[ответ]

Ответ: Закон предусматривает для предвыборной агитации в СМИ множество дополнительных условий и ограничений.

Во-первых, агитация в СМИ разрешена в более узком временном интервале: в период, который начинается за 28 дней до дня голосования.

Во-вторых, закон запрещает проводить предвыборную агитацию в СМИ лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, за исключением случаев, если указанные лица зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности.

В-третьих, СМИ, для того чтобы иметь право размещать агитационные материалы, должно не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов опубликовать сведения о размере и других условиях оплаты эфирного времени, печатной площади и в тот же срок представить эти сведения в избирательную комиссию, организующую выборы, или указанную в законе нижестоящую избирательную комиссию. Эти условия должны быть одинаковы для всех кандидатов, избирательных объединений. Кроме того, не разрешено размещать агитационные материалы в СМИ, зарегистрированных менее чем за один год до начала избирательной кампании. Два последних правила не распространяются на СМИ, учрежденные кандидатами или избирательными объединениями.

В-четвертых, есть СМИ, которые закон обязывает предоставлять кандидатам и избирательным объединениям бесплатное эфирное время или бесплатную печатную площадь. Это СМИ, которые в избирательном законодательстве называются «государственными» и «муниципальными» – учрежденные государственными или муниципальными органами и организациями, либо получавшие государственную или муниципальную поддержку в форме субсидий или субвенций, либо имеющие в своем уставном капитале государственную или муниципальную долю. Но при этом предоставлять бесплатное эфирное время или бесплатную печатную площадь обязаны не все «государственные» и «муниципальные» СМИ. Публиковать агитационные материалы запрещено СМИ, учрежденным органами государственной власти, органами местного самоуправления исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных правовых и иных актов. Обязанность предоставлять бесплатное эфирное время или бесплатную печатную площадь не распространяется на специализированные государственные и муниципальные СМИ (культурно-просветительские, детские, технические, научные и др.), а также на печатные СМИ, выходящие реже одного раза в неделю. Кроме того, перечень СМИ, обязанных бесплатно обслуживать кандидатов и избирательные объединения, зависит от уровня выборов.

Для телевидения, радио и печатных СМИ закон содержит также специальные положения. Так, публикация агитационных материалов в печатных СМИ не должна сопровождаться редакционными комментариями в какой бы то ни было форме, а также заголовками и иллюстрациями, не согласованными с соответствующим кандидатом, избирательным объединением.

Во всех агитационных материалах, размещаемых в периодических печатных изданиях, должна помещаться информация о том, за счет средств избирательного фонда какого кандидата, избирательного объединения была произведена оплата соответствующей публикации. Если агитационные материалы были опубликованы бесплатно, информация об этом должна содержаться в публикации с указанием на то, кто разместил эту публикацию.

Ответственность за выполнение данного требования несет редакция периодического печатного издания.
На каналах организаций телерадиовещания запрещается перекрывать передачу агитационных материалов трансляцией иных теле- и радиопрограмм, иных агитационных материалов.

Одной из последних новелл избирательного законодательства является запрет использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях агитации против своих соперников.

[вопрос]

Вопрос 6: На что следует обращать особенное внимание при контроле за агитацией в СМИ?

[ответ]

Ответ: В первую очередь следует обратить внимание на публикацию перечня государственных и (или) муниципальных СМИ, которые обязаны предоставлять эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации.

По закону этот перечень публикуется избирательной комиссией, организующей выборы (или указанной в законе нижестоящей комиссией); сроки такой публикации указываются в законе, регулирующем конкретные выборы. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…» приведены данные о СМИ, которые должны быть в этом перечне, и надо проследить, чтобы перечень был опубликован со всеми этими данными.

Но гораздо важнее проследить, чтобы в перечень попали все те СМИ, которые должны в нем быть в соответствии с законом.

Опыт показывает, что органы исполнительной власти, составляющие перечень, и избирательные комиссии, его публикующие, часто забывают включить в него те или иные СМИ, и в результате у кандидатов и избирательных объединений сужаются возможности для бесплатного размещения их агитационных материалов.

В ходе агитационной кампании важно отслеживать, не содержат ли СМИ скрытую агитацию в пользу какого-то кандидата, избирательного объединения или против кого-нибудь из них, то есть агитацию, подаваемую под видом информирования. С этой целью необходимо вести мониторинг СМИ. При этом нужно ориентироваться на признаки предвыборной агитации, указанные в законе (они приведены в ответе на вопрос 4). Наиболее заметны выражение систематического предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, систематическое распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате, избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями.

Правда, в избирательной комиссии или в суде бывает чрезвычайно трудно доказать, что в пользу кандидата, поддерживаемого властью, ведется незаконная агитация. Тем не менее, жалобы на такую агитацию могут заставить тех, кто ее ведет, «умерить пыл».

[вопрос]

Вопрос 7: Каковы особенности предвыборной агитации посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов?

[ответ]

Ответ: Одно из главных требований к печатным агитационным материалам: они должны быть изготовлены организациями (индивидуальными предпринимателями), которые не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов опубликовали свои расценки и в тот же срок представили их в определяемую законом комиссию. Поэтому кандидатам нужно знать, какие организации опубликовали свои расценки. Еще лучше заранее (в начале кампании) позаботиться о том, чтобы организация, у которой кандидат собирается печатать свои агитматериалы, заявила о своем участии в кампании, т.е. опубликовала свои расценки.

Второе важнейшее требование к печатным агитационным материалам (распространяемое и на аудиовизуальные материалы): они должны содержать все предусмотренные законом выходные данные – наименование, юридический адрес и идентификационный номер налогоплательщика организации (фамилию, имя, отчество лица и наименование субъекта РФ, района, города, иного населенного пункта, где находится место его жительства), изготовившей (изготовившего) данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) их, а также информацию о тираже и дате выпуска этих материалов и указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда. Малейшее несоблюдение этих требований (например, указание инициалов вместо имени и отчества) может дать избирательной комиссии повод запретить распространение этих материалов, и тогда значительные силы и средства окажутся потраченными впустую.

Третье требование: экземпляры печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии иных агитационных материалов (баннеров, растяжек и т.п.) до начала их распространения должны быть представлены кандидатом, избирательным объединением в соответствующую избирательную комиссию. Несоблюдение этого требования также дает основание запретить распространение этих материалов, причем опыт показывает, что изъятые милицией агитационные материалы уже не возвращаются кандидату (избирательному объединению) даже после того, как он выполнил требование закона и представил в избирательную комиссию экземпляр материала.

Четвертое требование: изготовление материалов не только должно быть оплачено из избирательного фонда, но оплата должна быть предварительной.

[вопрос]

Вопрос 8: Каковы особенности предвыборной агитации посредством агитационных публичных мероприятий?