Центр содействия демократии и правам человека "ГЕЛИКС"

[вопрос]

Вопрос 1: Из каких средств кандидат может финансировать свою избирательную кампанию?

[ответ]

Ответ: Одно из главных требований закона: «Расходование в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств, не перечисленных в избирательные фонды, запрещается». Это означает, что любые расходы кандидата на проведение его избирательной кампании должны финансироваться из его избирательного фонда.

Закон также содержит отдельный запрет на выполнение оплачиваемых работ, реализацию товаров, оказание платных услуг, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенного результата на выборах, без документально подтвержденного согласия кандидата или его уполномоченного представителя по финансовым вопросам и без оплаты из соответствующего избирательного фонда.

На практике однако по оценкам экспертов значительная часть расходов на проведение избирательных кампаний осуществляется помимо избирательных фондов. Закон содержит норму, облегчающую такие действия: он разрешает добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьих лиц. Это позволяет кандидатам оплачивать работы и услуги граждан не из средств избирательного фонда, утверждая при этом, что граждане работают бесплатно (обычно для надежности с ними заключаются договора о бесплатном выполнении работы, оказании услуги).

В отношении юридических лиц закон содержит строгий запрет не только на бесплатное выполнение работ, оказание услуг, но и на выполнение работ или оказание услуг, реализацию товаров по необоснованно заниженным расценкам. При этом уже были случаи, когда выполнение для кандидата работ по заниженным расценкам трактовалось как использование кандидатом средств помимо его фонда – с соответствующими санкциями.

[вопрос]

Вопрос 2: Какие санкции предусмотрены за использование кандидатом средств помимо избирательного фонда?

[ответ]

Ответ: Санкции за использование кандидатом в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда предусмотрены как избирательным законодательством, так и Уголовным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Избирательное законодательство предусматривает отмену регистрации кандидата в случае использования им в целях достижения определенного результата на выборах денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, если их сумма превысила 5 процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом. Такая же санкция предусмотрена в случае превышения предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, более чем на 5 процентов.

Если эти обстоятельства выявлены до регистрации кандидата, то они являются основаниями для отказа в регистрации.

Если будет выявлено, что кандидат, признанный избранным, израсходовал на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средства в размере, составляющем более чем 10 процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, это является основанием для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов.

Статья 141.1 Уголовного кодекса РФ карает за использование кандидатом, его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения помимо средств соответствующего избирательного фонда финансовой (материальной) поддержки для проведения избирательной кампании кандидата, избирательного объединения в крупных размерах. Крупным размером признаются размер суммы денег, стоимость имущества или выгод имущественного характера, которые превышают одну десятую предельной суммы всех расходов средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения, установленной законодательством о выборах на момент совершения деяния, но при этом составляют не менее одного миллиона рублей. Таким образом, под действия Уголовного кодекса попадают финансовые нарушения только в таких избирательных кампаниях, где предельный размер расходования средств избирательного фонда («потолок» избирательного фонда) превышает 10 миллионов рублей. Такие размеры установлены на федеральных выборах и в некоторых регионах – для избирательных фондов избирательных объединений. Пока нам неизвестны случаи установления столь больших «потолков» для избирательных фондов кандидатов на региональных выборах и тем более для муниципальных выборов.

Статья 5.18 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает наказание за использование кандидатом при финансировании своей избирательной кампании денежных средств, не перечисленных в избирательный фонд, или денежных средств, поступивших в избирательный фонд с нарушением законодательства о выборах, либо превышение установленных законом предельных размеров расходования средств избирательного фонда, либо расходование денежных средств избирательного фонда на не предусмотренные законодательством о выборах и референдумах цели в виде наложения административного штрафа в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей.

Здесь не оговаривается минимальная сумма средств, использованных помимо избирательного фонда, то есть штраф может быть наложен за использование даже незначительных средств.

Статья 5.19 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает аналогичное наказание за использование в ходе проведения избирательной кампании кандидатом в целях достижения определенного результата на выборах без компенсации за счет средств соответствующего избирательного фонда материальной поддержки, оказанной гражданами, юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями юридических лиц, а также использование анонимной материальной поддержки.

[вопрос]

Вопрос 3: В каких случаях кандидат обязан создавать свой избирательный фонд?

[ответ]

Ответ: По общему правилу кандидат, баллотирующийся индивидуально, обязан создать собственный избирательный фонд. Кандидаты, баллотирующиеся только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, не вправе создавать собственные избирательные фонды.

Однако у этого правила есть исключение: «При проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает пять тысяч и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах».

Отметим, что здесь есть некоторое противоречие с другой нормой закона, которая обязывает изготавливать подписные листы за счет средств избирательного фонда. Правда, закон субъекта РФ может не требовать сбора подписей для кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований, в которых образуются округа с таким малым числом избирателей (см. ответ на вопрос 3 по теме 3). Но, во-первых, закон субъекта РФ может требовать сбор подписей (или внесение залога) и в этом случае. Во-вторых, сбор подписей или внесение залога обязательны на выборах главы муниципального образования.

С другой стороны, для избирательного округа с числом избирателей менее пяти тысяч необходимое число подписей избирателей не может превышать ста. Это значит, что кандидату для сбора подписей хватит десятка листов бумаги. Формально даже их приобретение надо оплачивать за счет средств избирательного фонда, поскольку требование закона об оплате всех расходов из средств избирательного фонда не имеет нижнего предела. Конечно, требование оплачивать несколько листков бумаги из избирательного фонда абсурдно, но опыт показывает, что иногда к оппозиционным кандидатам могут предъявляться и абсурдные требования, основанные на формальном толковании закона.

[вопрос]

Вопрос 4: Как и в какие сроки должен быть создан избирательный фонд?

[ответ]

Ответ: Закон устанавливает, что кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до представления документов для их регистрации этой избирательной комиссией. Несоздание кандидатом избирательного фонда (за исключением случаев, когда в соответствии с законом создание избирательного фонда необязательно) является основанием для отказа в регистрации кандидата. При этом закон уточняет, что отсутствие средств в избирательном фонде не является основанием отказа в регистрации кандидата.

Все денежные средства, образующие избирательный фонд, аккумулируются на специальном избирательном счете. Этот счет кандидат либо его уполномоченный представитель по финансовым вопросам открывает с разрешения соответствующей избирательной комиссии в филиале Сберегательного банка Российской Федерации, который определяет избирательная комиссия (при отсутствии филиала Сбербанка – в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа; в случае отсутствия на территории избирательного округа кредитных организаций кандидат определяет кредитную организацию, в которой открывается специальный избирательный счет, по согласованию с соответствующей комиссией).

Из этого правила есть исключение: законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что на выборах органов местного самоуправления сельских поселений перечисление средств избирательного фонда на специальный избирательный счет необязательно в случае, если расходы на финансирование избирательной кампании кандидата не превышают три тысячи рублей.

Обычно избирательная комиссия после принятия от кандидата документов о его выдвижении выдает ему справку на открытие специального избирательного счета и сообщает, в каком филиале Сбербанка (или другой кредитной организации) должен быть открыт счет. Если этого не происходит, кандидат должен сам выяснить все эти вопросы в комиссии сразу же после представления в комиссию документов о своем выдвижении.

[вопрос]

Вопрос 5: Из каких источников может наполняться избирательный фонд?

[ответ]

Ответ: Закон предусматривает пять видов источников, из которых могут поступать средства в избирательный фонд кандидата:

– собственные средства кандидата;
– средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением (понятно, что это не относится к самовыдвиженцам);
– добровольные пожертвования граждан;
– добровольные пожертвования юридических лиц;
– средств, выделенные кандидату соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом (такое бывает крайне редко).

Существует также обширный перечень физических и юридических лиц, которым запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды. К ним относятся:

– иностранные государства и иностранные организации;
– иностранные граждане, за исключением тех, которым предоставлены избирательные права на выборах в органы местного самоуправления;
– лица без гражданства;
– граждане Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет на день голосования;
– российские юридические лица с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30%;
– международные организации и международные общественные движения;
– органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления;
– государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия;
– юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, субъектов РФ и (или) муниципальных образований превышает 30%;
– организации, учрежденные государственными органами и (или) органами местного самоуправления (за исключением акционерных обществ, учрежденных в порядке приватизации);
– воинские части, военные учреждения и организации, правоохранительные органы;
– благотворительные и религиозные организации, а также учрежденные ими организации;
– юридические лица, зарегистрированные менее чем за один год до дня голосования на выборах;
– некоммерческие организации, получавшие в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования в избирательный фонд, денежные средства либо иное имущество от иностранных государств, органов государственной власти, органов местного самоуправления и т.п.;
– анонимные жертвователи (под анонимным жертвователем понимается гражданин либо юридическое лицо, о котором в платежном документе на внесение пожертвования не указаны определенные сведения или указаны недостоверные сведения).

[вопрос]

Вопрос 6: Каковы правила наполнения избирательного фонда?

[ответ]

Ответ: Прежде всего нужно знать лимиты для перечисления в избирательный фонд средств из различных источников. Эти лимиты устанавливаются законами, регулирующими конкретные выборы. Так, Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга» устанавливает следующие ограничения:

– сумма вносимых в избирательный фонд собственных средств кандидата не должна превышать 10 000 рублей;
– сумма вносимых в избирательный фонд средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением не должна превышать 10 000 рублей;
– сумма добровольного пожертвования гражданина в избирательный фонд кандидата не должна превышать 3 000 рублей;
– сумма добровольного пожертвования отдельного юридического лица не должна превышать 7 000 рублей.
Избирательный кодекс Владимирской области устанавливает ограничения иначе:
– собственные средства кандидата не могут превышать величины прожиточного минимума во Владимирской области, установленного постановлением Губернатора области и действующего на день назначения выборов, более чем в 20 раз при выборах депутатов Законодательного Собрания области, глав муниципальных образований, более чем в 10 раз при выборах депутатов представительного органа муниципального образования;
– средства, выделенные кандидату избирательным объединением, выдвинувшим кандидата, не могут превышать величины прожиточного минимума более чем в 25 раз при выборах депутатов Законодательного Собрания области, глав муниципальных образований, более чем в 10 раз при выборах депутатов представительного органа муниципального образования;
– размер пожертвования физического лица в избирательный фонд кандидата не может превышать величины прожиточного минимума более чем в 3 раза;
– размер пожертвования юридического лица в избирательный фонд кандидата не может превышать величины прожиточного минимума более чем в 30 раз.

В ответе на вопрос 5 мы отмечали, что если в платежном документе на внесение пожертвования не указаны определенные сведения или указаны недостоверные сведения, такой жертвователь считается анонимным. Из этого положения видно, что от лиц, вносящих пожертвование, требуется очень тщательное и аккуратное заполнение платежного документа. Закон требует, чтобы гражданин при внесении пожертвования указывал в платежном документе следующие сведения о себе: фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, информацию о гражданстве.

При внесении пожертвования юридическим лицом в платежном поручении указываются следующие сведения о нем: идентификационный номер налогоплательщика, наименование, дата регистрации, банковские реквизиты, отметка об отсутствии ограничений, предусмотренных пунктом 6 статьи Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…». Последнее требование наиболее коварное. Во-первых, в региональном законе оно иногда формулируется иначе, чем в Федеральном. Во-вторых, оно часто толкуется как необходимость отмечать не отсутствие ограничений вообще, а отсутствие каждого из указанных ограничений. Поскольку платежный документ имеет ограниченный размер, здесь не обойтись без сокращений, к которым также иногда возникают придирки. Многие избирательные комиссии регулируют этот вопрос в своих инструкциях, поэтому кандидату необходимо ознакомиться с такой инструкцией. Скорее всего, в инструкции будет приведена и форма заполнения платежных документов.

Закон оговаривает, что кандидат вправе возвратить жертвователю любое пожертвование в избирательный фонд, за исключением пожертвования, внесенного анонимным жертвователем. Если пожертвование внесено гражданином или юридическим лицом, не имеющими права осуществлять такое пожертвование, либо если пожертвование внесено с нарушением требований об указании в платежном документе необходимых сведений, либо если пожертвование внесено в размере, превышающем установленный законом максимальный размер такого пожертвования, оно подлежит возврату жертвователю в полном объеме или подлежит возврату та его часть, которая превышает установленный законом максимальный размер пожертвования, с указанием причины возврата. Пожертвование, внесенное анонимным жертвователем, подлежит перечислению в доход соответствующего бюджета. Кандидат не несет ответственность за принятие пожертвований, при внесении которых жертвователи указали сведения, оказавшиеся недостоверными, если кандидат своевременно не получил информацию о неправомерности данных пожертвований.

Закон устанавливает, что кредитная организация, в которой открыт специальный избирательный счет, по требованию кандидата обязана периодически предоставлять ему информацию о поступлении и расходовании средств, находящихся на его избирательном счете. В частности, она по требованию кандидата обязана в трехдневный срок, а за три дня до дня голосования немедленно представить заверенные копии первичных финансовых документов, подтверждающих поступление и расходование средств его избирательного фонда.

Кандидат или его уполномоченный по финансовым вопросам должны очень тщательно проверять полученные в кредитной организации документы, связанные с поступлением средств. Кроме ошибок, допущенных жертвователями, возможны и сознательные провокации со стороны конкурентов, выражающиеся в заведомо неправильном внесении пожертвований. Если кандидат не заметит ошибки или провокации и использует неправильно (а значит, незаконно) внесенные средства, он рискует подвергнуться санкциям.
Особенно опасны такие ошибки и провокации в том случае, когда кандидат вносит избирательный залог.

Закон предусматривает, что избирательная комиссия возвращает (т.е. не принимает) залог в случае внесения избирательного залога за счет средств, поступивших в избирательный фонд с нарушением требований, предусмотренных законом. Так что при внесении избирательного залога необходимо быть вдвойне бдительным.

[вопрос]

Вопрос 7: Каковы правила расходования средств избирательного фонда?

[ответ]

Ответ: Средства избирательных фондов могут использоваться кандидатами только на покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании.

Закон выделяет четыре вида расходов:

– на финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей;
– на предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера;
– на оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражданами или юридическими лицами, а также на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами, избирательными объединениями своей избирательной кампании;
– на внесение избирательного залога.

Расчеты между кандидатом и юридическими лицами за выполнение работ (оказание услуг) осуществляются только в безналичном порядке. Гражданам можно платить наличными (с заключением письменного договора). Также за наличный расчет можно покупать необходимые товары. Но деньги для такой оплаты должны быть обязательно сняты с избирательного счета, и все расходы должны быть подтверждены документами (кассовыми или товарными чеками).

Законы, регулирующие конкретные выборы, устанавливают предельные размеры расходования средств избирательного фонда («потолок» избирательного фонда). Отметим, что этот «потолок» связан именно с расходами из избирательного фонда, а не с его наполнением. Иными словами, сумма средств, поступивших в избирательный фонд, может оказаться выше, чем установленный законом «потолок», и это не наказуемо. Однако кандидат обязан вернуть жертвователям «излишек»: использовать его нельзя. Как мы уже отмечали в ответе на вопрос 2, если сумма расходов из средств избирательного фонда превысит «потолок» фонда, могут последовать серьезные санкции.

[вопрос]

Вопрос 8: Как кандидат должен отчитываться по поступлениям средств в избирательный фонд и расходованию средств из него?