Центр содействия демократии и правам человека "ГЕЛИКС"

[вопрос]

Вопрос 1: Какие есть способы выдвижения кандидатов?

[ответ]

Ответ: По действующему законодательству возможны два способа выдвижения кандидата в депутаты или на выборную должность: выдвижение от избирательного объединения и самовыдвижение. В тех случаях, когда выборы проводятся полностью по пропорциональной системе, выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения не предусматривается.

Избирательными объединениями на выборах в федеральные органы (то есть на должность Президента РФ и в Государственную Думу) являются только политические партии, а на выборах в законодательные органы субъектов РФ – политические партии или их региональные отделения. На выборах в органы местного самоуправления избирательным объединением является также общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий – не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

Следует отметить, что по закону избирательное объединение (в т.ч. партия) может выдвигать в качестве кандидата гражданина, не являющегося членом этого объединения. Таким образом, выдвижение от партии – это не исключительная привилегия членов данной партии, таким правом могут воспользоваться и беспартийные. Конечно, можно предполагать, что партия предпочтет выдвигать своих членов, а не иных граждан; в то же время всегда есть беспартийные авторитетные лица, которым партии готовы отдавать предпочтение перед своими членами.

Выдвижение от избирательных объединений имеет свои достоинства и недостатки. Если партия или иное общественное объединение пользуется известностью и авторитетом, этот авторитет будет помогать и выдвинутому от нее кандидату. Кроме того, избирательное объединение может помочь кандидату и в финансировании его избирательной кампании, хотя такое бывает достаточно редко. Возможна также организационная и консультационная помощь. Особенно ценно выдвижение от партии, представленной в Государственной Думе, поскольку для регистрации таких выдвиженцев не требуется ни сбор подписей, ни внесение избирательного залога.

С другой стороны, избирательное объединение имеет право отозвать свое выдвижение (в т.ч. и после регистрации кандидата), а также (в случаях, предусмотренных законом) поменять для выдвинутого им кандидата избирательный округ. В определенных обстоятельствах невысокая популярность партии может повредить выдвинутому ей кандидату, тем более что информация о том, что кандидат выдвинут данной партией, размещается в избирательном бюллетене. Кроме того, выдвижение от избирательного объединения обычно занимает больше времени, и это тоже немаловажный фактор в условиях не слишком длительной избирательной кампании. Поэтому даже члены партий иногда используют процедуру самовыдвижения.

Для тех же, кто не является членом какого-либо избирательного объединения и не желает связывать себя с ними, самовыдвижение остается единственным способом стать кандидатом.

[вопрос]

Вопрос 2: Что нужно для выдвижения кандидата?

[ответ]

Ответ: Выдвижение является первым шагом к регистрации в качестве кандидата и требует в случае самовыдвижения относительно небольших организационных усилий. Выдвижение кандидатов от избирательного объединения требует организации съезда, конференции или общего собрания членов объединения либо его соответствующего территориального подразделения. Исключением являются повторные или дополнительные выборы депутатов, где выдвижение может производиться коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, если это предусмотрено партийным уставом.

На этом этапе от кандидатов требуется немного: заявление о согласии баллотироваться, представление сведений биографического характера, а также сведений о доходах и имуществе. При этом закон требует, чтобы кандидаты (кроме выдвинутых в составе списка кандидатов от избирательного объединения) лично представили необходимые документы в соответствующую избирательную комиссию (исключениями могут быть случаи, когда кандидат болен или находится в СИЗО).

Тем не менее, к сбору и подаче документов следует относиться ответственно. Закон не требует, чтобы избирательная комиссия сразу же проверила представленные кандидатом документы и указала ему на их недостатки. А эти недостатки позже могут стать основанием для отказа в регистрации. Подробнее об этом мы поговорим дальше.

[вопрос]

Вопрос 3: Что нужно для регистрации кандидата?

[ответ]

Ответ: Закон предусматривает два случая «облегченной» регистрации кандидатов и списков кандидатов. Во-первых, кандидаты и списки кандидатов, выдвинутые партиями, которые имеют представительство в Государственной Думе (в настоящее время это «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия»), или их региональными отделениями, регистрируются просто на основании решения партийного органа об их выдвижении.

Во-вторых, закон субъекта РФ может установить заявительный порядок регистрации для выборов в представительные органы малых муниципальных образований. Критерием здесь является средняя норма представительства избирателей, то есть отношение числа избирателей в муниципальном образовании к числу депутатов представительного органа. Такой порядок может быть установлен для муниципальных образований со средней нормой представительства не более 10 тысяч.

Во всех остальных случаях кандидат обязан либо представить подписи избирателей в свою поддержку, либо внести избирательный залог.

Кроме того, в законе, регулирующем конкретные выборы, указано, какие еще документы нужно представлять для регистрации. Обычно это первый финансовый отчет, а также сведения об изменении данных, представленных при выдвижении (если такие изменения имели место).

[вопрос]

Вопрос 4: Что предпочесть – подписи или залог?

[ответ]

Ответ: Если раньше можно было одновременно собирать подписи и для подстраховки вносить залог; то теперь (с 2005 года) нужно выбирать: собирать подписи или вносить залог.

И количество подписей, которые необходимо собрать, и размер залога устанавливаются специальными законами для конкретных выборов и поэтому могут существенно различаться в разных регионах. Однако для количества подписей Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» определил максимально допустимую величину: 2% от числа избирателей в избирательном округе (для многомандатного округа – 2% от числа избирателей, приходящихся на один мандат). Во многих регионах установлено число подписей на уровне 1% от числа избирателей. Что касается размера залога, то он привязан к такому параметру, как предельный размер расходования средств избирательного фонда («потолок» фонда). Залог должен составлять 15% от этого размера. Законом субъекта РФ размер залога может быть уменьшен, но лишь до 10% от указанного параметра. Само же значение «потолка» избирательного фонда федеральным законом не ограничено ни снизу, ни сверху, поэтому этот предельный размер и, соответственно, размер залога могут быть любыми.
Таким образом, выбор между подписями и залогом зависит от многих обстоятельств. Если брать финансовую сторону дела, то нужно иметь в виду, что сбор подписей тоже может потребовать немалых расходов. Конечно, на местных выборах в небольших муниципальных образованиях, где необходимое число подписей невелико и подписи зачастую собирает сам кандидат или близкие ему люди, можно обойтись лишь расходами на бумагу. В тех же случаях, когда необходимо собрать более тысячи подписей, трудно обойтись без сборщиков подписей, которым за эту работу надо платить.

Кроме того, некоторые законы требуют нотариального удостоверения сведений о сборщиках подписей, что влечет за собой дополнительные усилия и дополнительные расходы.
И все же во многих случаях расходы на сбор подписей оказываются значительно меньше размера избирательного залога. Правда, залог возвращается, если кандидат наберет не менее 5% голосов избирателей, а список – не менее 3% (закон субъекта РФ может установить и меньший порог для возврата залога, но практически нигде этой возможностью не пользуются). В то же время эти средства «омертвляются» на время избирательной кампании и снижают реальный «потолок» расходования средств избирательного фонда.

Многие политтехнологи рассматривают сбор подписей как определенную форму предварительной агитации, а также как способ оценить популярность кандидата, отношение к нему избирателей, понять проблемы, которые их волнуют. Кроме того, информация о том, зарегистрирован кандидат по подписям или по залогу, помещается в информационных материалах и в избирательном бюллетене; и эта информация влияет на выбор части избирателей.

С другой стороны, если кандидат опасается, что избирательная комиссия к нему необъективна, то подписи оказываются более уязвимыми, чем залог. Правда, внесение залога тоже не гарантирует от произвола.

[вопрос]

Вопрос 5: Какие могут быть проблемы при сборе подписей и их проверке?

[ответ]

Ответ: Сбор подписей в тех случаях, когда необходимое их количество значительно и приходится привлекать бригаду сборщиков, требует серьезной организационной работы, тем более, что срок сбора подписей весьма ограничен. Необходимо распределить работу между сборщиками, обеспечить их подписными листами и инструкциями; очень важно также организовать проверку собранных подписей (чтобы не сдавать в избирательную комиссию подписи, которые могут быть легко «забракованы»).

Однако и в тех случаях, когда количество необходимых подписей небольшое и весь сбор осуществляется самим кандидатом и/или его ближайшими родственниками и друзьями, к сбору подписей необходимо относиться чрезвычайно аккуратно.

Закон предъявляет жесткие требования и к процедуре сбора подписей, и к оформлению самих подписей. Запрещено собирать подписи на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи. Не допускается участие в сборе подписей органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления учреждений и организаций (независимо от формы собственности), членов избирательных комиссий с правом решающего голоса. Также запрещено принуждение избирателей в процессе сбора подписей и их вознаграждение за внесение подписи. Подписи, собранные с нарушением этих запретов, должны признаваться недействительными.

Закон требует, чтобы изготовление подписных листов было оплачено из избирательного фонда. При этом на федеральных и региональных выборах сбор подписей можно начинать со дня оплаты изготовления подписных листов. На муниципальных выборах сбор подписей можно начинать со дня, следующего за днем уведомления комиссии о выдвижении.

Сами подписные листы должны быть оформлены что называется «без сучка и задоринки». Форма подписного листа должна строго соответствовать форме, указанной в законе. Известны случаи, когда подписи были «забракованы» только за то, что подпись избирателя и дата ее внесения были размещены в разных колонках, в то время как закон предусмотрел для них единую колонку. Сведения об избирателе могут быть вписаны либо самим избирателем, либо сборщиком подписей (участие третьего лица, даже если это ближайший родственник избирателя, не допускается), а дата внесения подписи – только самим избирателем. Любые исправления должны быть специально оговорены избирателем или лицом, заверяющим лист (а исправления в дате внесения подписи – исключительно избирателем).

Любые неточности в данных об избирателе дают основание для признания его подписи недействительной. Сокращения в сведениях об избирателе допустимы лишь тогда, когда они «не препятствуют однозначному восприятию этих сведений», но при решении вопроса – однозначно восприятие или нет – остается большая доля субъективизма. Нельзя упускать ничего из того, что требует закон, даже если это кажется несущественным. Например, если закон требует, чтобы в адресе был указан субъект Федерации, его надо обязательно указывать, даже если населенный пункт с таким названием единственный в мире.

Подписные листы должны быть тщательно заверены дважды – сборщиком подписей и кандидатом (или уполномоченным избирательного объединения), с точным указанием всех необходимых сведений. Если кандидат сам собирал подписи, то он должен дважды заверить подписные листы – как сборщик и как кандидат. Это очень ответственный момент: ошибки в данных о сборщике или кандидате, неверная дата заверения (например, когда дата заверения кандидатом оказывается ранее даты заверения сборщиком) приводят к тому, что признаются недействительными все подписи на листе.
Хорошо известно, что при сборе подписей допускается масса злоупотреблений. Существует целая индустрия фальсификации подписей с использованием «пиратских» баз данных. Как это ни парадоксально, но «забраковать» грамотно фальсифицированные подписи оказывается труднее, чем подписи, честно собранные путем тяжелой и неблагодарной работы. Тем не менее, стоит напомнить, что за фальсификацию подписей предусмотрена уголовная ответственность, а прокуратура возбуждает дела против фальсификаторов подписей с большей готовностью, чем против лиц, фальсифицирующих итоги голосования.

В тех случаях, когда для сбора подписей нанимается бригада сборщиков, необходимо тщательно контролировать их работу. Нельзя исключить вариант, когда сборщики оказываются подкуплены конкурентом и заведомо сдают некачественные подписи. Но внимательная проверка собранных подписей необходима даже тогда, когда в честности сборщиков нет сомнений. Все подписи, которые не отвечают требованиям закона, должны быть вычеркнуты (в этом случае при приеме избирательная комиссия не должна их учитывать).

Закон разрешает сдавать сверх необходимого количества подписей не более 10% (для региональных и муниципальных выборов). Желательно собрать еще больше подписей, чтобы можно было исключить не только заведомо «бракованные» подписи, но и те, к которым могут возникнуть придирки.
На тот случай, если придется отстаивать в избирательной комиссии действительность подписей, желательно перед сдачей подписных листов в комиссию сделать их копию. Если, скажем, комиссия будет утверждать, что данные об избирателе неверны (а она это может сделать на основании своей базы данных, в которой возможны ошибки), можно будет найти этого избирателя и скопировать его паспорт, чтобы доказать обратное.

Закон предусматривает определенные процедурные гарантии для кандидата в процессе проверки подписных листов.

Во-первых, при проведении проверки вправе присутствовать или сам кандидат, или его доверенное лицо либо уполномоченный представитель. При этом избирательная комиссия должна известить кандидата или его представителя о проведении проверки.

Во-вторых, комиссия обязана не позднее чем за двое суток до своего заседания, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, передать кандидату или его представителю копию протокола об итогах проверки подписей, в котором, в частности, должно быть указано количество подписей, признанных недостоверными и (или) недействительными, с указанием оснований (причин) признания их таковыми. Более того, если результаты проверки должны повлечь отказ в регистрации, кандидат вправе получить в комиссии одновременно с копией итогового протокола заверенные копии ведомостей проверки подписных листов, в которых указываются основания (причины) признания подписей избирателей недостоверными и (или) недействительными с указанием номеров папки, подписного листа и строки в подписном листе, в которых содержится каждая из таких подписей, а также получить копии официальных документов, на основании которых соответствующие подписи были признаны недостоверными и (или) недействительными.

К сожалению, эти требования закона не всегда выполняются избирательными комиссиями. Однако кандидат должен знать эти положения закона, настаивать на их выполнении избирательной комиссией и пользоваться предоставленными ему правами: постоянное наблюдение за ходом проверки сбора подписей позволяет уменьшить количество подписей, которые признаются недействительными или недостоверными.

Добавим также, что кандидат после сдачи документов на регистрацию имеет право назначить в комиссию, которая будет проверять подписи и другие необходимые для регистрации документы, члена с правом совещательного голоса, который сможет отстаивать его интересы уже на этапе проверки подписей и принятия решения о регистрации.

[вопрос]

[b]Вопрос 6: Какие могут быть проблемы при внесении избирательного залога?

[ответ]

Ответ: В отношении кандидата, внесшего избирательный залог, у избирательной комиссии меньше возможности для произвола, однако и здесь кандидата могут поджидать «подводные рифы». В первую очередь следует отметить, что в разных законах установлены различные ограничения для внесения в избирательный фонд тех или иных средств. Например, Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге» ограничивает собственные средства кандидата 6% от «потолка» избирательного фонда. Таким образом, только собственных средств кандидата недостаточно для того, чтобы набрать средства на залог, составляющий 15% от «потолка» избирательного фонда.

Кроме того, закон требует, чтобы залог вносился единовременно и в полном объеме. Если кандидат внесет меньшую сумму, чем требуется, эти средства будут возвращены.

Закон предусматривает еще несколько случаев возврата только что внесенного залога (т.е., фактически непринятия залога):

– внесения избирательного залога после истечения срока подачи документов для регистрации кандидатов, списков кандидатов;
– поступления на специальный счет в качестве избирательного залога средств после представления в избирательную комиссию подписных листов;
– поступления на специальный счет в качестве избирательного залога средств без представления в избирательную комиссию копии соответствующего платежного документа с отметкой кредитной организации;
– внесения избирательного залога за счет средств, поступивших в избирательный фонд с нарушением требований, предусмотренных законом.

Последнее основание наиболее коварное. Комиссия может обнаружить (и такое часто случается) какое-нибудь мелкое нарушение (например, не указание в платежном поручении какого-нибудь из требуемых законом сведений) при перечислении средств, из которых потом был внесен залог, и на этом основании весь залог будет возвращен.

Следует также отметить, что срок для возврата залога комиссией составляет 10 дней. Таким образом, возвращаемые средства могут оказаться недоступны для их повторного внесения, которое часто необходимо сделать в более сжатые сроки.

Бывали также случаи провокаций: подставные лица вносили пожертвования в избирательный фонд, а затем заявляли, что эти пожертвования не были добровольными. Избирательный залог, внесенный с использованием таких средств, признавался недействительным.

Наиболее вопиющий случай произошел на выборах депутатов Московский городской Думы в 2005 году. В окружной избирательной комиссии трем кандидатам, пожелавшим внести залог, были сообщены реквизиты не того счета, на который необходимо было перечислить залог. Затем им было отказано в регистрации на том основании, что они не перечислили средства на нужный счет. Городская избирательная комиссия и городской суд поддержали решение окружной комиссии, и только решение Верховного Суда РФ восстановило права этих трех кандидатов. Но при этом кандидаты были зарегистрированы лишь за 5 дней до дня голосования, потеряв целый месяц, в течение которого они не могли вести предвыборную агитацию. Таким образом, необходимо перепроверять даже ту информацию, которую дает избирательная комиссия.

(Примечание: в ответе "Какие могут быть проблемы при внесении избирательного залога?" было указано, что Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге» ограничивает собственные средства кандидата 6% от «потолка» избирательного фонда.
Однако недавно вступил в силу новый закон – Закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга», и в этом законе собственные средства кандидата ограничены 1% от «потолка» избирательного фонда (10 тыс. руб. при «потолке» в 1 млн. руб.). Более того, сумма пожертвования одного физического лица ограничена 3 тыс. руб., а юридического – 7 тыс. руб. А размер залога – 150 тыс. руб. Таким образом, вывод, сделанный в ответе на вопрос 6 (только собственных средств кандидата недостаточно для того, чтобы набрать средства на залог) остается верным, но ситуация значительно усугублена: чтобы набрать средства на залог, нужно получить пожертвования от более 20 юридических лиц или не менее 50 физических лиц.)

[вопрос]

Вопрос 7: Какие могут быть проблемы при оформлении документов, связанных с выдвижением и регистрацией кандидатов (списков кандидатов)?

[ответ]

Ответ: Помимо «брака» в подписных листах и ошибок при внесении залога, закон предусматривает еще несколько оснований для отказа в регистрации, которые тоже используются в борьбе с неугодными кандидатами:

– для кандидатов, выдвинутых политической партией, – несоблюдение требований к выдвижению кандидата, предусмотренных Федеральным законом «О политических партиях»; для кандидатов, выдвинутых иными общественными объединениями, – несоблюдение требований пункта 2 статьи 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» (здесь возможно большое число претензий, такие как неправильный, с точки зрения регистрирующего органа, порядок принятия решения о созыве конференции, не сообщение избирательной комиссии места и времени проведения конференции и т.п.);
– неоднократное использование кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения;
– отсутствие среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, необходимых в соответствии законом для уведомления о выдвижении и (или) регистрации кандидата;
– наличие на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, среди документов, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, документов, оформленных с нарушением требований закона;
– отсутствие на день, предшествующий дню заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, в документах, представленных для уведомления о выдвижении и регистрации кандидата, каких-либо сведений, предусмотренных законом.

В конце 2006 года в законе появилось требование, чтобы избирательная комиссия при выявлении неполноты сведений о кандидатах или несоблюдения требований закона к оформлению документов не позднее чем за три дня до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, известила об этом кандидата, избирательное объединение. Кандидатам и избирательным объединениям предоставлено право не позднее чем за один день до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о кандидате, а также в иные документы (за исключением подписных листов с подписями избирателей), представленные в избирательную комиссию для уведомления о выдвижении кандидата (кандидатов), списка кандидатов и их регистрации, в целях приведения указанных документов в соответствие с требованиями закона, в том числе к их оформлению. При этом оговорено, что кандидат, избирательное объединение вправе заменить представленный документ только в случае, если он оформлен с нарушением требований закона.

Здесь важно отметить, что это касается лишь случаев неправильного оформления документов и отсутствия в этих документах каких-либо необходимых сведений. Если же какой-либо из необходимых документов не был представлен вообще, то это уже нельзя будет исправить. А к необходимым документам относятся, в частности, копия паспорта, копия документа об образовании и других документов, подтверждающих представленные кандидатом сведения о себе.
Что касается права кандидата вносить исправления в документы или заменять их, то на это в соответствии с законом ему может быть отведено всего два дня. Поэтому надо быть готовым к внесению исправлений в столь короткий срок.

Кроме того, кандидат или его представитель должен сам интересоваться в избирательной комиссии, нет ли претензий к его документам. Лучше всего попытаться выяснить это заблаговременно, но обязательно надо задать такой вопрос за три дня до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации.

Кандидат также должен перед подачей в избирательную комиссию уведомления о своем выдвижении убедиться, что его основные документы (паспорт, трудовая книжка, диплом об образовании) в полном порядке. Были случаи, когда кандидатам отказывали в регистрации из-за просроченного паспорта и даже из-за наличия в паспорте незаконной (с точки зрения положения о паспорте) отметки о пересечении российско-украинской границы. В этом случае избирательная комиссия считала паспорт недействительным, а представление недействительного паспорта трактовалось ею как непредставление необходимого документа. Название места работы и должности в заявлении и/или уведомлении следует писать так, как они записаны в трудовой книжке, иначе может быть расценено, что представленная копия трудовой книжки не является документом, подтверждающим место работы и должность.

[вопрос]

Вопрос 8: Какие сроки установлены для выдвижения кандидатов?