Центр содействия демократии и правам человека "ГЕЛИКС"

[вопрос]

Вопрос 1: Какие органы обязаны защищать избирательные права?

[ответ]

Ответ: В соответствии со статьей 2 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Статьи 71 и 72 Конституции РФ устанавливают, что защита прав и свобод находятся как в ведении Российской Федерации в целом, так и в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, обязанности по защите избирательных прав возложены на государственные органы.

Среди предусмотренных Конституцией государственных органов особую роль в защите избирательных прав должны играть суд и прокуратура. Есть также специальный орган – Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации; в ряде субъектов Федерации есть региональные уполномоченные по правам человека.

В то же время существует система органов, формируемых и действующих на основе избирательного законодательства, для которых защита избирательных прав должна быть приоритетным делом. Речь идет об избирательных комиссиях.
Определенные обязанности по защите избирательных прав закон возлагает также на органы внутренних дел и органы, уполномоченные в области печати и средств массовой информации и в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания.
Важно понимать различия в возможностях указанных органов.

Так, Уполномоченный по правам человека может оказать гражданину помощь в защите его прав, но не может принять никакого самостоятельного решения. Одной из главных функций прокуратуры является привлечение к ответственности виновных в нарушении закона. Что касается решений о восстановлении нарушенных прав, то такие решения могут принимать избирательные комиссии и суды.

[вопрос]

Вопрос 2: Куда лучше обращаться за защитой избирательных прав: в избирательную комиссию или в суд?

[ответ]

Ответ: Закон позволяет по одним и тем же вопросам, связанным с нарушениями избирательных прав, обращаться и в избирательную комиссию, и в суд. Однако одновременное обращение в оба органа не имеет смысла, поскольку, согласно закону, в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в избирательную комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. В случае вынесения судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение.

Таким образом, перед гражданином, чьи избирательные права нарушены, стоит вопрос: куда в первую очередь обратиться – в избирательную комиссию или в суд? Оптимальный выбор зависит от многих обстоятельств.

Во-первых, необходимо иметь представление о том, каковы могут быть дальнейшие пути, если орган, в который гражданин обратился, не примет удовлетворяющее его решение. Решение суда может быть обжаловано в кассационном порядке в вышестоящий суд. Если кассационная инстанция не удовлетворяет кассационную жалобу, решение суда первой инстанции вступает в силу. У гражданина остается еще право обращаться с жалобой в надзорный судебный орган, однако на этом пути трудно рассчитывать на эффективное и тем более быстрое решение.

Решение избирательной комиссии можно обжаловать в вышестоящие комиссии вплоть до Центральной. Здесь следует отметить, что хотя Центральная избирательная комиссия РФ формально не является вышестоящей для избирательной комиссии субъекта РФ при проведении региональных выборов, однако у гражданина сохраняется право обжаловать решения последней, нарушающие его избирательные права, в Центральную избирательную комиссию. Также можно обжаловать в избирательную комиссию субъекта РФ решения комиссии муниципального образования.

Решение избирательной комиссии можно также обжаловать в суд соответствующего уровня (т.е. решение комиссии субъекта РФ или окружной комиссии на региональных выборах обжалуется в суд субъекта РФ, а решение Центральной избирательной комиссии РФ – в Верховный Суд РФ). Однако из этого правила есть исключение: оно не распространяется на решение комиссии, оставляющее в силе решение нижестоящей комиссии. Таким образом, если, например, Центральная избирательная комиссия оставит в силе решение областной комиссии, дальше жаловаться все равно можно будет только в областной суд.

Во-вторых, необходимо иметь в виду процессуальные моменты. Разбирательство в суде подробно регламентировано Гражданским процессуальным кодексом РФ. Суд обычно строго выполняет такие требования, как извещение участников процесса, предоставление им слова для выступления. Если при разбирательстве дела важны свидетельские показания, то следует иметь в виду, что свидетели в суде несут ответственность за дачу ложных показаний. В избирательных комиссиях таких процессуальных гарантий практически нет.

В-третьих, имеют значения особенности конкретного дела. Опыт показывает, что судьи обычно не очень хорошо знают избирательное законодательство, а тем более нюансы, связанные с порядком проведения избирательной кампании. В этом отношении члены избирательных комиссий (особенно верхнего уровня) часто бывают более квалифицированными, даже если они не имеют юридического образования.

В-четвертых, многое зависит от личности судей и членов избирательных комиссий, а также от всевозможных неформальных отношений. По закону и избирательные комиссии, и суды должны быть независимыми, в том числе и от исполнительных органов. Однако российская действительность далека от этого идеала. Все же, по нашим оценкам, суды более независимы от местной власти, чем избирательные комиссии.

[вопрос]

Вопрос 3: Каковы обязанности избирательных комиссий в области защиты избирательных прав граждан?

[ответ]

Ответ: Пункт 3 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что избирательные комиссии «обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав». Однако опыт российских выборов показывает, что избирательные комиссии часто не только не обеспечивают многие избирательные права (в первую очередь – пассивное избирательное право), но даже препятствуют их реализации. Тем не менее в определенных случаях обращение в избирательные комиссии позволяет защитить нарушенные права.

Несмотря на то, что избирательные комиссии по своей сути коллегиальные органы, закон не требует, чтобы по каждой жалобе комиссия принимала коллегиальное решение. И по сложившейся правоприменительной практике значительная часть жалоб не выносится на заседания комиссий; они рассматриваются индивидуально уполномоченными на это членами комиссий (а зачастую – сотрудниками аппарата комиссии с последующим подписанием членом комиссии), и по результатам рассмотрения предпринимаются те или иные действия, чаще всего – просто ответы заявителям (иногда – откровенные отписки).

Одним из наиболее важных действий, которое избирательная комиссия может осуществить без принятия решения, является составление протокола об административном правонарушении. Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях, члены избирательной комиссии с правом решающего голоса, уполномоченные избирательной комиссией, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных 16 из 33 статей Кодекса, посвященных нарушениям избирательных прав граждан. Еще одним важным действием может быть обращение в правоохранительные и иные органы с представлением о пресечении противоправной агитации и (или) изъятии незаконных агитационных материалов.

Есть случаи, когда закон обязывает избирательную комиссию принять по жалобе коллегиальное решение. К таким случаям относятся жалобы на решения нижестоящих избирательных комиссий, а также жалобы, связанные с проведением голосования, подсчетом голосов и составлением протоколов нижестоящих комиссий.

Как уже отмечалось, процедура рассмотрения избирательными комиссиями жалоб практически не регламентирована. И все же в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» есть важное требование: «При рассмотрении комиссией жалоб (заявлений), а также в иных случаях, когда комиссией рассматривается вопрос о нарушении избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме, на заседание комиссии приглашаются заявители, а также лица, действия (бездействие) которых обжалуются или являются предметом рассмотрения» (пункт 12 статьи 75). К сожалению, даже это минимальное требование комиссии далеко не всегда выполняют. При этом Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» (в отличие от Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») даже не оговаривает право приглашенных на заседание представителей заинтересованных сторон давать объяснения и представлять доказательства по существу рассматриваемого вопроса.

[вопрос]

Вопрос 4: Какие правила защиты избирательных прав в суде?

[ответ]

Ответ: Гражданин, чьи избирательные права нарушены, вправе обжаловать нарушение в суд общей юрисдикции (иными словами – в обычный суд). При этом предварительное обращение в соответствующую избирательную комиссию не является обязательным условием для обращения в суд. Гражданский процессуальный кодекс РФ содержит специальную главу 26, посвященную делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

На первый взгляд, статья 259 Гражданского процессуального кодекса предусматривает широкий круг лиц, имеющих право обращаться в суд с заявлением о защите избирательных прав, а также широкий перечень лиц и организаций, чьи действия или бездействие можно обжаловать в суде. К последним относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, общественные объединения, должностные лица. Однако, как видно из приведенного перечня, закон не предусматривает судебного обжалования нарушения избирательных прав средством массовой информации (например, не обеспечившим кандидатам равные условия для агитации) или кредитной организацией (например, не перечислившей деньги в предусмотренный избирательным законодательством срок). Получается, что на такие организации жаловаться можно только в избирательную комиссию. Правда, согласно разъяснениям Верховного Суда РФ, жалобу в суд на действия или бездействие таких организаций можно подавать в порядке обычного искового производства, но в этом случае не будут действовать сокращенные сроки рассмотрения дел, и решение суда может быть принято уже после выборов.

С жалобами могут обращаться избиратели, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, наблюдатели, прокуроры, а также избирательные комиссии. Однако в соответствии со сложившейся практикой под избирателями в данном случае подразумеваются избиратели конкретного избирательного округа, на выборах по которому было допущено обжалуемое действие. Так например, решение избирательной комиссии муниципального образования о результатах выборов по конкретному избирательному округу может быть обжаловано не любым из избирателей этого муниципального образования, а только избирателем данного избирательного округа.

Следует также отметить, что подпунктом «е» пункта 23 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено право членов избирательных комиссий обжаловать в суд действия (бездействие) соответствующей комиссии. Однако в цитированном выше перечне члены избирательных комиссий отсутствуют. Таким образом, возникает коллизия двух федеральных законов, которую суд предпочитает разрешать в пользу Гражданского процессуального кодекса.

Кроме того, есть дела, по которым круг лиц, имеющих право обращаться в суд, еще более ограничен. Так, с заявлением в суд об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) вправе обратиться только избирательная комиссия, зарегистрировавшая данного кандидата (список кандидатов), и кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, или избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу.

Еще более узок круг лиц, имеющих право обращаться с заявлением о расформировании избирательной комиссии.
Обратим внимание, что избирательным комиссиям закон предоставляет право обжаловать в суд нарушения законодательства о выборах, в то время как другим субъектам обращения дается право обжаловать нарушения избирательных прав. При этом вопрос о том, всякое ли нарушение избирательного законодательства является одновременно нарушением избирательных прав граждан, остается спорным. Можно было бы считать, исходя из предмета регулирования Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», что любые его нарушения автоматически означают и нарушение избирательных прав граждан. Но даже если исходить из такой трактовки, остается вопрос: права каких именно граждан задевает конкретное нарушение закона. Этот вопрос имеет важное значение, поскольку часть 1 статьи 247 Гражданского процессуального кодекса, действие которой распространяется и на дела по защите избирательных прав, требует, чтобы в подаваемом в суд заявлении было указано, «какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием)».

Судебная практика свидетельствует, что гражданин, обратившийся в суд, должен доказать не только факт нарушения избирательного законодательства, но и то, что этим нарушены именно его права. Однако вопрос о том, что считать нарушением избирательных прав конкретного гражданина, не проработан ни в законодательстве, ни в юридической литературе. В результате, принимать или не принимать жалобу к рассмотрению – решает конкретный судья на основе своего субъективного мнения.

[вопрос]

Вопрос 5: В какие суды нужно обращаться за защитой избирательных прав?

[ответ]

Ответ: Вопросы подсудности дел, связанных с защитой избирательных прав граждан, в принципе урегулированы статьями 24, 26 и 27 Гражданского процессуального кодекса. Так, по вопросам, относящимся к защите избирательных прав, Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об о спаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума и о расформировании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Суд субъекта РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума и о расформировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Остальные дела по защите избирательных прав рассматриваются районными судами.

В то же время и в этой области остаются некоторые спорные моменты. Так, согласно пункту 2 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», в Верховный Суд РФ обжалуются решения, действия или бездействие Центральной избирательной комиссии РФ, а в суды субъектов РФ – решения, действия или бездействие комиссий субъектов РФ и окружных комиссий по выборам органов государственной власти. Но в статьях Гражданского процессуального кодекса, устанавливающих дела, подсудные судам субъектов РФ и Верховному Суду РФ, речь идет об обжаловании решений и уклонения от принятия решений. При этом Верховный Суд РФ в определении от 15 ноября 2004 года по делу ГКПИ2004-1295 дал следующее толкование: уклонением от принятия решения считаются случаи, когда закон непосредственно возлагает на комиссию обязанность принять решение в коллегиальном составе и в определенный срок, но она данное требование не выполняет. В остальных случаях жалобы на бездействие комиссии (в том числе Центральной) подсудны районному суду.

Еще более сложная ситуация с подсудностью дел об оспаривании результатов выборов. Пункт 4 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» содержит норму, согласно которой суд, рассматривающий жалобы на решения комиссии об итогах голосования или результатах выборов, должен также рассмотреть решения нижестоящих комиссий, если допущенные ими нарушения могли повлиять на результаты данных выборов.

Однако на практике суды отказываются применять данную норму, считая, что она противоречит Гражданскому процессуальному кодексу. По их мнению, рассмотрение в первой инстанции Верховным Судом РФ или судом субъекта РФ решений участковых и территориальных избирательных комиссий недопустимо, поскольку эти решения подсудны районному суду.

[вопрос]

Вопрос 6: В каких случаях можно обращаться за защитой избирательных прав в прокуратуру?

[ответ]

Ответ: В том случае, когда цель жалобы – наказание лиц, виновных в нарушении прав граждан, следует обращаться в органы, которые вправе возбуждать дела о таких наказаниях: в прокуратуру, в Следственный комитет при прокуратуре РФ, либо в милицию.

Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура РФ – «единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Кроме того, на прокурора возложена функция уголовного преследования, и «он в случае установления факта нарушения закона… возбуждает уголовное дело». Таким образом, заявление о нарушении избирательных прав может быть подано прокурору в связи с любым преступлением в сфере выборов, предусмотренным Уголовным кодексом РФ. Это:

– воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (статья 141);
– нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения (статья 141.1);
– фальсификация избирательных документов (статья 142);
– фальсификация итогов голосования (статья 142.1).

Кроме того, согласно правилам о подследственности, предусмотренным Уголовно-процессуальным кодексом РФ, жалобы по данной категории дел также могут быть направлены в Следственный комитет при прокуратуре РФ (данный комитет организационно выделился из органов прокуратуры).

По Кодексу РФ об административных правонарушениях прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена этим кодексом или законом субъекта РФ. Следовательно, при любом правонарушении в сфере выборов граждане вправе направить соответствующую жалобу прокурору. Кроме того, есть 10 категорий дел, по которым функция возбуждения административного производства принадлежит исключительно прокурору. Это дела:

– о нарушении права гражданина на ознакомление со списком избирателей (статья 5.1);
– об отказе в предоставлении отпуска для участия в выборах (статья 5.7);
– о несвоевременном перечислении средств избирательным комиссиям, кандидатам, избирательным объединениям (статья 5.21);
– о сокрытии остатков тиражей избирательных бюллетеней (статья 5.23);
– о нарушении установленного законом порядка подсчета голосов, определения результатов выборов, составления повторных протоколов (статья 5.24);
– о непредоставлении сведений об итогах голосования или результатов выборов (статья 5.25);
– об использовании в период избирательной кампании преимуществ должностного или служебного положения (статья 5.45);
– о подделке подписей избирателей (статья 5.46);
– о нарушении прав кандидатов, избирательных объединений при выделении площадей для размещения агитационных материалов (статья 5.4;
– о невыполнении требований законодательства об обеспечении кандидатам, избирательным объединениям равных условий для проведения агитационных публичных мероприятий (статья 5.52).

По этим вопросам гражданам следует обращаться только в органы прокуратуры РФ.

[вопрос]

Вопрос 7: В каких случаях можно обращаться за защитой избирательных прав в милицию?

[ответ]

Ответ: Должностным лицам органов внутренних дел закон предоставляет право составлять протоколы об административных правонарушениях, касающихся нарушения избирательных прав, предусмотренных десятью статьями Кодекса РФ об административных правонарушениях, при этом по пяти статьям должностные лица органов милиции имеют исключительное право на составление протоколов. Это:

– нарушение прав члена избирательной комиссии, наблюдателя, доверенного лица, представителя средства массовой информации (статья 5.6);
– умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам (статья 5.14);
– подкуп избирателей (статья 5.16);
– незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня (статья 5.22);
– нарушение запрета на проведение основанных на риске игр, связанных с выборами (статья 5.49).

Еще по трем статьям протоколы могут составлять как сотрудники милиции, так и члены избирательных комиссий:

– изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах (статья 5.12);
– нарушение установленного законодательством о выборах права на пользование помещениями в ходе избирательной кампании (статья 5.15);
– сбор подписей избирателей в запрещенных местах, а также лицами, которым участие в сборе подписей запрещено (статья 5.47).

[вопрос]

Вопрос 8: В каких случаях можно обращаться за защитой избирательных прав в органы, уполномоченные в области печати и средств массовой информации и в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания?